Historisch is de vorming van gemeenten aan de vorming van staten voorafgegaan en zijn de laatste uit de eerste ontstaan. In het oude Griekenland vormde als regel iedere stad een afzonderlijke staat, maar tegenwoordig zijn de gemeenten slechts onderdelen van een grotere of kleinere staat, aan het gezag van die staat onderworpen.
Dit wil niet zeggen, dat elke vrijheid van beweging aan de gemeenten ontnomen is; al missen zij souvereiniteit, toch heeft men haar in de meeste landen een zekere zelfstandigheid (autonomie) toegekend bij de regeling van haar aangelegenheden. Niet in alle landen is die zelfstandigheid even groot; in Frankrijk bijv. heerst een sterke centralisatie en zijn de gemeenten in hoofdzaak slechts uitvoersters van bevelen van het centraal gezag. De NEDERLANDSE Grondwet vestigt in art. 146 de autonomie door te bepalen, dat aan de Gemeenteraad de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente wordt overgelaten en dat hij de verordeningen maakt, die hij in het belang der gemeente nodig oordeelt (zie hieronder: gemeenteverordeningen). De gemeente oefent dus wetgevende macht uit, evenals de provincie en het rijk.Behalve de regeling van haar eigen huishouden heeft de gemeente nog als taak de uitvoering van de wetten en verordeningen van rijk en provincie. Rijk en provincie doen slechts een gedeelte van hun wetten en verordeningen uitvoeren door hun eigen ambtenaren, maar dragen die uitvoering voor een groot deel op aan de gemeentebesturen. Ook bij het vervullen van deze functie, die men zelfbestuur (selfgovernment) noemt, hebben de gemeenten zekere zelfstandigheid, ofschoon niet zoveel als bij de regeling van haar eigen huishouden.
De Grondwet van 1815 onderstelde, dat elke stedelijke en plattelandsgemeente een afzonderlijke samenstelling en inrichting zou erlangen; doch de zucht naar eenvormigheid openbaarde zich reeds duidelijk in de reglementen voor de steden (1815) en in die voor de plattelandsgemeenten (1816) en de verscheidenheid viel geheel weg, toen men in 1824 en 1825 slechts twee door de koning vastgestelde reglementen verkreeg, één voor de steden en één voor het platteland. In deze reglementen kwam de door de Grondwet erkende autonomie slechts zeer gebrekkig tot uiting. De Grondwet van 1848 echter bepaalde, dat de samenstelling, inrichting en bevoegdheid der gemeentebesturen zou worden geregeld door de wet, terwijl de Grondwet zelf enige grondslagen voor die wettelijke regeling aangaf. De wet, die deze regeling inhoudt, is de Gemeentewet van 29 Juni 1851, laatstelijk belangrijk gewijzigd bij de wet van 31 Jan. 1931, Stbl. no 41. (De nieuwe vernummerde tekst van de Gemeentewet is bekend gemaakt in Stbl. no 89 van 1931).
Het bestuur der gemeente bestaat uit een Raad, een Burgemeester en het college van Burgemeester en Wethouders. De burgemeester wordt door de koning benoemd voor de tijd van zes jaar, waarna hij herbenoemd kan worden. De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad (zie hierna) en heeft hierin een raadgevende stem, tenzij hij tevens door de kiezers tot lid van de raad is gekozen. Uit de raadsleden worden 2-6 wethouders gekozen, die met de burgemeester het dagelijks bestuur uitmaken.
Verder zijn er in elke gemeente een secretaris en een gemeente-ontvanger, die beiden door de gemeenteraad worden benoemd. De wethouders, de secretaris en de ontvanger ontvangen een jaarwedde, door Gedeputeerde Staten te bepalen na de Gemeenteraad gehoord te hebben en onder goedkeuring van de koning. Voor de burgemeester geldt, dat zijn wedde bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. (Voor het mogelijk presentiegeld der raadsleden zie hierna: gemeenteraad).
Wat de verdeling der macht tussen de Gemeenteraad en het College van Burgemeester en Wethouders betreft, moet men onderscheiden, of de gemeente optreedt als autonome corporatie, dan wel als uitvoerster der regelingen van hoger gezag. Met betrekking tot de regeling en het bestuur van de gemeentelijke huishouding behoort aan de Raad alle bevoegdheid, die niet uitdrukkelijk bij de wet aan de Burgemeester of aan Burgemeester en Wethouders is opgedragen (art. 167 Gemeentewet).
Wanneer de gemeente daarentegen geroepen wordt tot uitvoering van wetten of verordeningen van hoger gezag, geschiedt dit geheel door Burgemeester en Wethouders, voor zover niet de medewerking bepaaldelijk van de raad of van de burgemeester wordt gevorderd (art. 151) (z burgemeester).
Lit.: Het standaardwerk is dat van J. Oppenheim, Het Ned. Gemeenterecht, 5de dr. (1928), door C. W. van der Pot; voorts zie men o.a.
Bool, De Gemeentewet (1930/’32); Vos, De Gemeentewet, Léons Rechtspraak (1933-1938).
In BELGIË is de gemeente een gemeenschap van burgers door plaatselijke betrekkingen verenigd (Decreet van IO-II Juni 1793). De beginselen die ten grondslag liggen aan het Belgisch gemeenterecht zijn in de artt. 31, 108 en 110 van de Grondwet neergelegd. Deze principes worden nader uitgewerkt door de Gemeentewet, welke op 30 Mrt 1836 werd afgekondigd en later herhaaldelijk werd gewijzigd. Het eerste grondwettelijk beginsel is dat de wet geroepen is om het grondgebied der gemeente te bepalen en om de samenstelling, de inrichting en de bevoegdheid der gemeentelijke organen te regelen.
De grondwetgever heeft de gemeente aldus tegen de mogelijke machtsmisbruiken van de uitvoerende macht willen beschermen. Een tweede grondwettelijk principe is dat de belangen van de gemeente vertegenwoordigd worden door een raad waarvan de leden rechtstreeks door de gemeentenaren worden verkozen. Binnen de perken van de gemeentelijke huishouding en onder het toezicht der hogere overheid is de gemeenteraad met een souverein gezag bekleed dat enigermate met de wetgevende macht kan worden vergeleken.
Het College van Burgemeester en Schepenen en de Burgemeester zijn de andere organen van de gemeente. Het College van Burgemeester en Schepenen is het uitvoeringsorgaan van de gemeente. Het is belast met de bekendmaking en de uitvoering van de beslissingen van de gemeenteraad (art. 90 lid 2 van de Gemeentewet). De Schepenen worden door de gemeenteraad uit zijn leden gekozen.
Het schepencollege beschikt niet zoals de raad over een algemene en onbepaalde bevoegdheid; zijn bevoegdheid wordt integendeel voor ieder afzonderlijk geval door de Gemeentewet en door de wetten die bij de Gemeentewet aansluiten, opgesomd (art. 90 Grondwet). Ook in België is de Burgemeester de man der gemeente en de hand der regering. De Burgemeester is belast met de uitvoering van de wetten en besluiten van algemeen bestuur, alsook van de besluiten en de verordeningen van de Provinciale Raad of van de Bestendige Deputatie, tenzij die uitdrukkelijk is opgedragen aan het schepencollege of aan de gemeenteraad. De Burgemeester is, in het bijzonder (d.i. bij uitsluiting), belast met de uitvoering van de politiewetten en politiereglementen.
Verscheidene gemeenten mogen zich onderling verstaan of zich verenigen onder de voorwaarden en op de wijze door de wet te bepalen om zaken van gemeentelijk belang te regelen en te beheren. Aan verscheidene gemeenteraden is het echter niet toegelaten te zamen te beraadslagen (art. 108 lid 2 der Grondwet).
Het derde grondwettelijk beginsel dat het Belgisch gemeenterecht beheerst is dat van de autonomie der gemeente. Aan de gemeente is het recht toegekend haar eigen belangen te beheren. De uitsluitend gemeentelijke belangen — aldus art. 31 van de Grondwet—worden door de gemeenteraden geregeld volgens de beginselen in de Grondwet neergelegd. Bij art. 110 wordt hetzelfde beginsel, in zake belastingen, gehuldigd.
Geen last, geen heffing ten behoeve van de gemeente kan worden ingevoerd dan met de toestemming van de gemeenteraad. Van het louter gemeentelijk belang kan a priori geen algemeen geldende definitie worden gegeven. Men kan zeggen dat van gemeentelijk belang is de aangelegenheid die de gemeente oordeelt van gemeentelijk belang te zijn, tenzij de wet die aangelegenheid anders kenmerkt. Wel is waar mogen de gemeentereglementen met de wetten of met de reglementen van algemeen of provinciaal bestuur niet strijdig zijn, maar het bestaan van die wetten en reglementen ontneemt principieel aan de gemeente de bevoegdheid niet om op hetzelfde gebied reglementair op te treden.
Een bepaalde aangelegenheid kan hetzij uitdrukkelijk, hetzij stilzwijgend aan de bevoegdheidssfeer van de gemeenteoverheden onttrokken worden. Zo zal de gemeenteoverheid onbevoegd zijn wanneer de wet en de op grond van de wet getroffen uitvoeringsbesluiten een op zichzelf staand, gedetailleerd en systematisch uitgewerkt geheel vormen waaruit blijkt dat het centraal rijksbestuur zich de regeling van de betrokken aangelegenheid heeft voorbehouden.
Bij het beginsel van de gemeentelijke autonomie sluit het beginsel van de bestuurlijke voogdij aan.
Hieronder valt te verstaan het hoger toezicht dat door het centraal Rijksbestuur of zijn afgevaardigden over de handelingen van de gemeentelijke besturen wordt uitgeoefend. Dit toezicht komt tot uiting zowel in repressieve als in preventieve bestuursmaatregelen. Wanneer de Raad, het College van Burgemeester en Schepenen of de Burgemeester een beslissing treft die strijdig is met de wet of met het algemeen belang, kan de Gouverneur de uitvoering er van schorsen en kan de Koning haar vernietigen. Onder de preventieve maatregelen waarover het titulair gezag beschikt dient vermeld de verplicht gestelde goedkeuring van zekere handelingen der plaatselijke overheden.
Zo wordt de verwerving of de vervreemding van de vaste goederen der gemeente slechts van kracht wanneer zij, naar gelang de waarde, door de Koning of door de Bestendige Deputatie goedgekeurd wordt.
Het laatste grondwettelijk beginsel is dat van de openbaarheid van de gemeentelijke aangelegenheden. Binnen de door de wet bepaalde grenzen zijn de vergaderingen van de gemeenteraden openbaar. De Grondwet legt eveneens de openbaarheid op van de gemeentebegrotingen en rekeningen.
PROF. DR A. J. MAST
Lit.:Brants-Ketelaar, He t Belgische Gemeenterecht, 5de dr. (Brussel 1947); Macar, Les institutions communales - Les Novelles - Lois politiques et administratives, T. I (Bruxelles 1933); M. et M. Vauthier, Précis de droit administratif de la Belgique, 2e éd. (Bruxelles 1937).
