van Gr. δημοκϱατία (dêmokratia), regering door de δημος (dêmos), d.i. het volk, is in het Grieks sinds Thucydides en Aristophanes een gebruikelijke term geworden voor een in de 6de en 5de eeuw v. Chr. in de meeste stad-staten van Griekenland heersende staatsvorm.
Athene vertoonde een tijdlang de Griekse democratie — ook ἰσονομία (isonomia) en εὔνομία (eunomia) genoemd — in haar zuiverste en historisch invloedrijkste vorm en gaf er een ideale uitdrukking aan in de beroemde lijkrede van Perikles bij Thucyd. II, 35 vv. Reeds in de oudere literatuur over het karakter der Atheense democratie treft men de tegenstelling aan tussen een formeel begrip democratie, dat slechts verlangt dat de wil van het volk, of later de meerderheid der burgers, de doorslag geeft, zonder dat aan de inhoud van de genomen besluiten ten aanzien van de persoonlijke vrijheid enige beperking wordt gesteld en een meer materieel begrip democratie, dat de kern van de democratische staatsvorm juist gelegen acht in de waarborg die zij biedt voor de vrijheidsrechten van de individuele mens en burger. Tot in de 20ste eeuw werd het woord democratie vnl. in de eerste, formele zin gebezigd. Aldus opgevat, kan het begrip democratie licht tegenover het begrip vrijheid gesteld worden en behoeft zelfs tussen democratische maatregelen en die, welke een dictator of tyran neemt, geen noodzakelijk verschil te bestaan. In de zeer uitgebreide literatuur die tijdens en na Wereldoorlog I in de geallieerde landen en in Duitsland aan het begrip democratie is gewijd, wint de materiële betekenis van het woord meer en meer veld — naast het gehandhaafde formele element! — en wel in die mate dat zij thans niet alleen als de gebruikelijke, maar als de uitsluitend bedoelde geldt.Het formele element is in het geldende spraakgebruik niet verloren gegaan: een verlicht despotisme zou, ook indien het de geestelijke vrijheid der burgers volledig zou ontzien, geen democratie genoemd worden. Het huidige begrip der democratie bevat dus zowel het formele element, dat dikwijls wordt geformuleerd als dat van „de helft plus één”, als de materiële eis van „fair play” in de gezagsvorming en in de staatsleiding. Van het eerste gezichtspunt uit, het formele, is de belangrijkste vraag: wie moet de staatsmacht uitoefenen ?, van het tweede uit, het materiële, is van meer belang nog dan deze de vraag: hoe moet de staatsmacht worden uitgeoefend? en vooral: hoeveel staatsmacht mag worden uitgeoefend? Dit laatste, materiële, element is wel als niet zozeer „democratisch” dan wel als in wezen „liberaal” aangeduid, het legt de nadruk op de vrijheid, in de eerste plaats op de vrijheid van geweten en op de eerbied voor elke menselijke persoonlijkheid. Vandaar dat het nationaal-socialisme kon verklaren dat het niet anti-democratisch was, maar anti-liberalistisch. Aldus ligt zeker in het woord democratie de mogelijkheid van veel misverstand en grote verwarring. Houdt men echter rekening met beide elementen in het begrip democratie, dan kan thans als democratie gelden de sociale orde, welke berust op de erkenning van de politieke en geestelijke vrijheid van de burgers en hun gelijkheid voor de wet, wortelend in de Westcuropese cultuur, in historie en traditie; thans, met de gehele maatschappelijke orde, in een stadium van verandering en crisis. Meer nauwkeurig omschreven: die sociale orde, in welke de beginselen, op grond van welke gezag wordt uitgeoefend, worden bepaald door hen, die aan dit gezag onderworpen zijn, en de uitoefening er van door of namens hen wordt gecontroleerd; waarbij veelal ook de personen, die gezag zullen uitoefenen, door hen die er aan onderworpen zijn (direct of indirect) worden verkozen. Ten opzichte van deze algemene beginselen kan Kelsen’s omschrijving gelden: identiteit van regering en geregeerden, van subject en objecten van het gezag, heerschappij over het volk door het volk (de groep).
Ook de gezagsvorming, en daarmede de sociale orde, in verenigingen en organisaties berust, in een democratisch volk, op deze grondslag. Daarbij voltrekt zich, zowel in de vereniging als in de staat, het proces van de selectie van personen, die in staat zijn te besturen, publieke verantwoordelijkheid te dragen, algemene belangen te verzorgen. De selectie wordt, op grond van de omstandigheden, uitgeoefend door de leden van de groep, van het volk: die personen worden voor de uitoefening van leidende functies verkozen, welke geacht worden de eigenschappen en overtuigingen te hebben, gewenst in de gegeven situatie.
Dit proces van selectie, gezagsvorming en -uitoefening voltrekt zich — behalve bij de kleinste groep — gewoonlijk in twee stadia. In het eerste heeft de democratie een direct, in het tweede een indirect karakter. De groep als geheel (de „ledenvergadering”, het volk) heeft de hoogste macht; zij benoemt het bestuur en delegeert haar bevoegdheid inzake de uitoefening van het gezag aan dit bestuur. Zelf is de groep, naarmate zij groter is en de belangen ingewikkelder zijn, minder in staat tot oordelen over de concrete vraagstukken van organisatie en bestuursbeleid. Dit is de taak van het bestuur; ook de candidaatstelling voor het bestuur geschiedt in de practijk gewoonlijk door het bestuur. Bij de vorming van het gezag in de staat geschiedt de candidaatstelling voor de volksvertegenwoordiging, en de formulering van de algemene beginselen van regeringsbeleid, door een speciaal daartoe ingesteld apparaat: de politieke partijen. De directe democratie bestaat voor de burger dus in het uitbrengen van zijn stem. Dit kiesrecht kan aan zekere beperkingen onderworpen zijn. Het tweede stadium der democratie bestaat dan hierin, dat de, op grond van de uitslag der verkiezingen benoemde, regering verantwoording schuldig is aan de volksvertegenwoordiging en in samenwerking met deze de algemene beginselen van regeringsbeleid toepast in concrete beslissingen.
Behalve door deze methode van gezagsvorming komt verder de democratie tot uiting in critiek op en ondersteuning van het regeringsbeleid, in verzoeken en adviezen van belanghebbenden en deskundigen, in de publieke opinie, welke door allerlei organisaties, en vooral door de pers, voortdurend ter kennis van volksvertegenwoordiging en regering wordt gebracht.
Kenmerkend voor de democratie is, dat haar beslissingen beheerst worden door het meerderheidsbeginsel. Het recht om de uitoefening van het gezag mede te bepalen, de vrijheid van hen, die aan het gezag onderworpen zijn, komen alleen in de grootst mogelijke mate tot gelding, wanneer de wil van zoveel mogelijk personen, dat is: van de meerderheid, de doorslag geeft. De politieke strijd (en ook de strijd tussen aanhangers van verschillende meningen of belangen in een vereniging) is een machtsstrijd. De meerderheidsbeslissing, dat is: de registratie van de meerderheid door middel van een stemming, is de meest vreedzame en rationele beslissing van de machtsstrijd. Dat de meerderheid steeds gelijk zou hebben en haar beslissing de juiste zou zijn, is hiermede niet gezegd. Er is echter nog minder reden om te veronderstellen, dat de uitspraak van verschillende minderheden over het algemeen juister zou zijn. De beslissingen betreffen bovendien als regel zaken, waarover het zin heeft bij meerderheid te beslissen, nl. de belangen van de maatschappelijke orde in een gegeven situatie. Over vragen, die alleen persoonlijke overtuiging en geweten aangaan, kan met meerderheid van stemmen geen oordeel worden uitgesproken. Hier moet de vrijheid gelden.
De strijd tussen meerderheid en minderheid is in de democratie geen strijd op leven en dood, geen absolute tegenstelling (als in de autocratie of dictatuur, waar de partij die de macht heeft haar tegenstanders definitief tracht te elimineren of te „liquideren” en haar macht onbeperkt te doen gelden). Al geeft de meerderheid de doorslag, ook de minderheid is een deel van de groep, van het volk; ook zij die tot de minderheid behoren hebben deel aan de vorming of uitoefening van het gezag. Bovendien wordt de samenleving, in klein en groot verband, gevormd door mensen, die in de meest verschillende situaties verkeren, met verschillende overtuigingen en belangen, die alleen te zamen, in hun differentiatie, een beeld van de werkelijkheid en van „de wil” van de groep in haar geheel geven. Dit alles brengt mee, dat ook het oordeel van een minderheid, wanneer deze van enige betekenis is, waarde heeft, en dat de meerderheid daarmede rekening moet houden. Ook kan een minderheid thans, straks een meerderheid vormen. De minderheid heeft in de democratie ook een functie: door haar critiek op de meerderheid, door het opkomen voor overtuigingen en belangen van de minderheid in het volk, door haar opbouwende medewerking aan het bestuursbeleid. Dit betekent, dat de beslissing in de democratie gewoonlijk niet de wil van de meerderheid zonder meer is, welke aan de minderheid wordt opgelegd, maar een compromis, waartoe ook de minderheid heeft bijgedragen. Het compromis is de typische uiting van de democratie. Het kan haar zwakte zijn, maar het is ook haar kracht, omdat het met de verschillende opvattingen rekening houdt, welke in de groep leven, en een erkenning is van de waarde van de groep als geheel. Dit vereist bewustzijn van en onderschikking aan het algemene belang en bereidheid tot zelfbeperking en tot aanvaarding van slechts datgene, wat met democratische methoden bereikbaar is. Dit veronderstelt weer de gelding van zekere algemene waarden en maatstaven.
De democratie is in zoverre dus een methode: een methode tot vorming van het gezag, en daardoor een methode tot regeling der sociale orde en tot het tot stand brengen van veranderingen in deze. Maar zij is alleen mogelijk als methode, omdat zij in wezen iets anders en meer is dan deze: zij is uitdrukking van een bepaalde cultuur. Zij is uitdrukking van die cultuur, die berust op de erkenning van de waarde van de persoonlijkheid, op de wil tot vrijheid, en dus inhoudt erkenning van het recht op persoonlijke vrijheid en eerbied voor die vrijheid, ook die van anderen. Zij veronderstelt verdraagzaamheid.
Behalve in het recht tot medewerking aan de vorming van en de contrôle op het gezag, komt dit tot uiting in de vaststelling van „grondrechten”, die de persoonlijke vrijheid in de democratie verzekeren en beschermen tegen de macht van de overheid (recht op vrijheid van meningsuiting, van godsdienst, van vereniging en vergadering, van pers, enz.).
Het begrip vrijheid gaf voldoende inhoud aan de democratie zolang de politieke rechten, welke zij toekende, slechts toekwamen aan diegenen, die voldeden aan zekere eisen van welstand en ontwikkeling; zolang de democratie als „liberale” democratie beperkt was tot een betrekkelijk kleine groep met verzekerde maatschappelijke positie. De opkomst van andere maatschappelijke groepen, vooral die der arbeiders, brengt een ander element der democratie naar voren: dat der gelijkheid. Gelijkheid in politieke rechten en in vrijheid wordt geëist; gelijkheid en gelijkwaardigheid als burger worden een democratisch beginsel, voor de grote massa van meer practisch belang dan dat der vrijheid, omdat dit de weg is om contrôle ook op de economische macht te verkrijgen en te komen tot verhoging van levenspeil. Maar democratisch is het beginsel der gelijkheid alleen in verband met de vrijheid. Waar egalitaire theorieën eenzijdige nadruk leggen op de gelijkheid als het beheersende beginsel der democratie (bijv. Laski), wordt vergeten, dat gelijkheid op zichzelf geen inhoud heeft, en, voor zover mogelijk, ook (en waarschijnlijk alleen) op dictatoriale wijze verwerkelijkt zou kunnen worden: als gelijke onvrijheid. De practijk der dictatuur vertoont echter de grootste ongelijkheid tussen de geprivilegieerde groepen en de massa.
Zou de democratie, in naam der „gelijkheid”, op democratische wijze de essentiële vrijheden vernietigen, dan zou zij daarmede zichzelf vernietigd hebben. Vrijheid is, historisch, de inhoud en zin der democratie. Oorspronkelijk vrijheid van (gevrijwaard zijn tegen) politieke onderdrukking. Dit kan alleen verwerkelijkt worden door de bevoegdheid, het recht, om zelf de politieke macht mede te vormen en de uitoefening daarvan mede te regelen. Vrijheid is dus: verdeling van de machtsvorming over allen, die aan de uitoefening van de macht zijn onderworpen. Dit streven, gericht op beheersing van de politieke macht, richt zich ook op beheersing van de economische macht, hoewel deze van geheel andere aard is: politieke macht is uiteraard een monopolie, economische macht wordt door een groot aantal particuliere personen uitgeoefend; zij wordt pas beheersbaar voor zover zij feitelijk in monopolies geconcentreerd wordt.
Intussen geeft het beginsel der gelijkheid, in verband met de maatschappelijke ontwikkeling, aan de democratie geleidelijk een ander karakter. De formele gelijkheid voor de wet kan samengaan met de grootste mate van ongelijkheid in maatschappelijke positie en welstand. Wanneer de arbeidersklasse als nieuwe maatschappelijke groep opkomt, strijdt deze niet alleen voor politieke rechten, maar vooral voor verhoging en verzekering van levenspeil, voor een grotere gelijkheid zowel in welstand als in ontwikkeling en in levenskansen. Het beginsel der gelijkheid krijgt daardoor materiële inhoud. De democratie was van een beperkte, liberale democratie een werkelijke, massa-democratie geworden. Het streven der democratie, oorspronkelijk gericht op contrôle op de politieke macht, wordt in toenemende mate gericht op contrôle ook op de economische macht. De democratie krijgt een algemeen maatschappelijk karakter.
Dit komt ten opzichte van de contrôle op de economische macht voorlopig tot uiting in het streven naar een groter aandeel in de opbrengst der productie, vooral in het complex der sociale wetgeving, ook in de fiscale politiek. Ten opzichte van de algemene ontwikkeling vooral in de regeling van het onderwijs door het verplicht stellen van lager onderwijs en het scheppen van mogelijkheden voor het volgen van verder onderwijs zonder of tegen geringe vergoeding.
Deze ontwikkeling gaat thans verder, in de richting van verdere verhoging van levenspeil, van verzekering van inkomen en arbeid (dit vooral onder de invloed der massale werkloosheid in de jaren dertig), van verdere economische en maatschappelijke nivellering en van contrôle op de economische macht, ook ten opzichte van de voortbrenging (het bedrijfsleven). Dit streven naar contrôle op de economie gaat niet alleen uit van de groepen der arbeiders, maar ook van ondernemers en andere groepen, die beperking van concurrentie, verzekering van positie, van inkomen en pensioen, of organisatie van bedrijf wensen, met behulp van de macht van de staat.
Dit alles, te zamen met het ingewikkelder worden van het economische mechanisme, de verarming van Europa, de invloed van internationale verhoudingen, betekent een toenemende regeling van het maatschappelijk leven door de staat, toenemende macht van de regering en vooral van het ambtelijk apparaat (zie bureaucratie); de uitoefening van het overheidsgezag wijkt steeds verder terug uit de gezichtskring, het oordeel en de invloed van het volk.
Wanneer deze ontwikkeling zich verder voortzet en grote groepen van de bevolking in de practijk meer waarde gaan hechten aan economische zekerheid en gelijkheid dan aan vrijheid (ofwel: wanneer de ontwikkeling de mogelijkheid tot maatschappelijke vrijheid steeds verder beperkt en de economische zekerheid en gelijkheid tot voornaamste vraagstuk maakt), wanneer organisatie en bureaucratie steeds meer op de voorgrond treden ten koste van de enkeling, is de democratie in de vroegere betekenis in wezen voorbij, ook al zou zij formeel blijven bestaan in de methode der verkiezing van de volksvertegenwoordiging. Niet de vrije persoonlijkheid, maar organisatie en regeling, niet het beginsel (der vrijheid), maar het materiële doel (bestaanszekerheid der massa en gelijkheid) beheersen dan de politiek — en zelfs de methode der democratie is daarvoor nauwelijks meer vereist; het zwaartepunt is verlegd naar de centrale macht van de staat, naar de „administratie”, de bureaucratie en de organisatie. En deze bureaucratie is practisch grotendeels onttrokken aan de contrôle der volksvertegenwoordiging.
De democratie is in haar tegendeel verkeerd waar andere methoden worden aangewend tot beslissing van de politieke machtsstrijd, zoals in de communistische „volksdemocratie”, in welke het beginsel der vrijheid is vervangen door egalitaire theorieën, de democratische methode door dwang en geweld, het volk door de partij, volksvertegenwoordiging en regering door autocratie of dictatuur, beperkte contrôle door totale contrôle. „Volksdemocratie” is, volgens communistische definitie, een vorm van de „dictatuur van het proletariaat”.
Zal de democratie behouden blijven in die volken, die vanouds „democratieën” heten, dan zal in de eerste plaats de persoonlijke vrijheid verzekerd moeten zijn. Dat is vooral: geestelijke vrijheid; doch deze is niet mogelijk zonder een zekere mate van maatschappelijke vrijheid, d.i. vrijheid op economisch en op politiek gebied, tegenover de macht van de staat. Deze hangt mede af van het aanwezig zijn van de wil tot vrijheid, die de wil tot eigen initiatief en tot het dragen van risico insluit en niet voor alles van staatswege gegarandeerde zekerheid wenst. Tegelijk zal aan het beginsel der gelijkheid, vooral in de betekenis van: het scheppen van gelijke kansen, in zekere mate voldaan moeten worden. Er zullen vormen gevonden moeten worden tot contrôle van de economische macht zo ver het algemeen belang dit eist, evenzeer als van de politieke macht. Concentratie van de economische macht in de staat, en economische afhankelijkheid van de staat, is het tegenovergestelde der democratie en het einde der vrijheid.
Het vraagstuk van de democratie in het bedrijfsleven is niet anders dan deze contrôle op de uitoefening der economische macht. Het moet betekenen, dat ook de uitoefening van deze macht, in het bedrijfsleven, evenals iedere andere maatschappelijke activiteit, in essentiële opzichten, uiteindelijk onder contrôle staat van de overheid: regering en volksvertegenwoordiging. Evenals op ander gebied moet ook hier deze contrôle door hogere en door lagere gesubordineerde organen voor beperkter gebied worden uitgeoefend. Democratie in het bedrijfsleven betekent niet dat de staat delen van het bedrijfsleven tot zich zou moeten trekken en deze tot staatsorganen maken; hoever dit wenselijk is, is een vraag van opportuniteit. Zij betekent nog minder dat de staat, door haar bureaucratie het bedrijfsleven zou kunnen leiden. Zij betekent ook niet dat de eenheid in het bedrijfsleven: de onderneming, zelf een democratie zou moeten of kunnen vormen. Het karakter der onderneming verschilt zozeer van dat van een politiek lichaam, de eisen die de leiding hiervan stelt zijn zo geheel anders, dat een vergelijking met politieke lichamen geen zin heeft. Vraagstukken als medezeggenschap moeten op eigen mérites beoordeeld worden. Op sociaal gebied is medezeggenschap regel geworden: arbeidsvoorwaarden enz. worden in onderling overleg geregeld. Op economisch gebied is deze slechts beperkt mogelijk, en dan vooral in de hogere organen van contrôle. Contrôle op algemene belangen is, zowel op economisch als op politiek gebied, alleen mogelijk in organen die algemene verantwoordelijkheid dragen. Democratie in lagere organen is alleen mogelijk ten opzichte van belangen, die uitsluitend de beperkte kring van de bij deze organen betrokkenen raken.
Voor het behoud der democratie is — evenzeer als verzekering van vrijheid — verder vereist een bewustzijn van gemeenschappelijke verplichtingen naast dat van gemeenschappelijke rechten. Vrijheid is alleen mogelijk voor zover zij door dit bewustzijn van verplichting en verantwoordelijkheid gedragen wordt. De vroegere beperkte „liberale” democratie werd vooral gedragen door het bewustzijn van plicht en sociale verantwoordelijkheid van vele vooraanstaande personen, voor wie het belangeloos bekleden van publieke ambten, wanneer zij daartoe geroepen werden, een vanzelfsprekende verplichting of familietraditie was; voor wie in het algemeen plicht jegens de publieke zaak de vanzelfsprekende tegenzijde van politieke rechten vormde. Het voortbestaan van de democratie in onze tijd zal er vooral van afhangen of ook de massa, die politieke rechten heeft, van het daarbij behorende bewustzijn van verplichting en verantwoordelijkheid doordrongen zal zijn; of zij bereid zal zijn ogenblikkelijk belang aan duurzaam belang, groepsbelang aan algemeen belang ondergeschikt te maken, en ook gezag te aanvaarden dat onwelkome maatregelen oplegt waar deze noodzakelijk zijn. Dit hangt samen enerzijds met de geest, de „cultuur” van het volk, anderzijds met het groeien van die vormen van contrôle, zowel op de uitoefening van politieke als van economische macht, die een zeker minimum van gelijkheid in welstand en levenskansen waarborgen en tegelijk ruimte laten voor geestelijke en maatschappelijke vrijheid. Het vereist verder, tegenover de tendenz tot toenemende centralisatie van macht en contrôle: een decentralisatie van deze: bevordering van het opkomen van spontane groepsvormen met eigen functie en verantwoordelijkheid op beperkt gebied. Het vereist vooral: voortdurende opvoeding en voorlichting van geheel het volk. De democratie kan niet functioneren of bestaan wanneer regering en bureaucratie in afgeslotenheid en geheimzinnigheid werken, onbegrepen door het volk.
In dit opzicht schept de internationale ontwikkeling van samenwerking en eenwording een nieuwe situatie. Deze brengt zo ingewikkelde vragen mee van economische, monetaire en politieke aard, dat de betreffende regelingen slechts tot stand kunnen komen door overleg tussen kleine groepen deskundigen: ministers en ambtenaren. Het is practisch nauwelijks mogelijk dat de volksvertegenwoordigingen deze kunnen wijzigen of verwerpen. De beslissingen berusten hier practisch bij de verantwoordelijke ministers. En boven de nationale bureaucratieën groeit een internationale bureaucratie, groeien internationale organen, die geleidelijk aan de democratie een andere inhoud zullen geven. In het algemeen zullen de internationale verhoudingen in haar, gunstige of ongunstige, maar steeds moeizame en dwingende ontwikkeling van grote betekenis zijn voor de verdere ontwikkeling der democratie.
MR J. BIERENS DE HAAN
Lit.: Van de zeer omvangrijke vroegere literatuur mogen de volgende twee aanbevelenswaardige werken genoemd worden: Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie (2de dr., Tübingen 1929) en W. A. Bonger, Problemen der Democratie (Groningen 1934). Dit laatste bevat een uitvoerige literatuuropgave. Ook lit. bij het art. „Democracy” i. d. Enc. of Soc. Sciences. Klassiek blijft A. de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique (1835); Alan F. Hattersley, A Short History of Democracy (Cambr. Un. Pr. 1930); T. R. Glover, Democracy in the ancient World (1927); G. P. Gooch, English democratie ideas in the 17th Century, 2nd ed. (1927); Adolf Gasser, Geschichte der Volksfreiheit und der Demokratie (Aarau 1939); Fr. Borkenau, Zur Geschichte der demokratischen Ideologie, in: Zeitschr. f. öffentl. Recht, dl XIII (1933); Nieuwere lit.: E. H. Carr, Conditions of peace (London 1944); A. H. Leighton, The governing of man (Princeton 1945); D. E. Lilienthal, Democracy on the march (New York 1944); A. D. Lindsay, The modern democratic state, I (London Oxford U. P. 1943); D. Thomson, The democratie ideal in France and England (Cambridge U. P. 1940); J. v. d. Giesen, De opkomst van het woord Democratie als leuze in Ned., Diss. Utrecht (1948).