noemt men in staatkundige en administratieve zin het overbrengen van bevoegdheden tot regeling en bestuur van een hoger gezagsniveau naar een lager. Decentralisatie moet dus worden onderscheiden van het bestuursstelsel, waarbij het centrale gezag bevoegdheden tot zelfstandige beslissing en zelfs tot regeling overdraagt aan organen, die rechtstreeks aan dat gezag ondergeschikt en verantwoordelijk blijven.
Men gebruikt daarvoor het woord deconcentratie, hoewel het eigenlijk nauwelijks een eigen benaming verdient, omdat het meer of minder bij ieder in beginsel centralistisch gericht bestuur voorkomen moet. De decentralisatie daarentegen is een bepaald gewild, in beginsel vertegenwoordigend bestuurstelsel.Tegenover centralisatie staat decentralisatie als het bewust gewilde, dat voortvloeit uit bescheidenheid en uit het inzicht, dat continuïteit en blijvende kracht niet worden gewaarborgd door samentrekking van macht op één of enkele personen, en wantrouwen in het zelfstandig oordeel van anderen. In tijden van nood en crisis is centralisatie tot op zekere hoogte onvermijdelijk. De verkleining van de wereld, welke de moderne techniek, het moderne verkeer in het bijzonder, te voorschijn riep, maakt een centralistisch bestuur mogelijk over veel grotere gebieden dan waarover het vroeger bestaan kon. De gevolgen van iedere vergissing zijn daardoor echter ook ontzaglijk vergroot en de eis van decentralisatie blijft daarom even dringend als tevoren.
Decentralisatie heeft van oudsher vnl. plaats in territoriale zin: binnen de staat geeft men aan afzonderlijke landen, gewesten, gemeenten, een zó grote zelfstandigheid, als men meent, dat met de uiteindelijk onmisbare eenheid van richting in wetgeving, rechtspraak en bestuur verenigbaar is. Naast deze territoriale decentralisatie is vooral in latere jaren opgekomen een decentralisatie naar diensttakken of functies. Men verlegt het gezag dan van het centrum naar de periferie door voor bepaalde onderdelen van de overheidstaak, die naar hun aard min of meer een eenheid vormen, bijzondere organen in het leven te roepen. Deze zgn. functionele decentralisatie heeft het voordeel, dat zij de mogelijkheid opent om voor allerlei werk mensen met bijzondere deskundigheid of bijzondere belangstelling tot medewerking aan de overheidstaak te activeren.
Zij heeft het nadeel, dat ze licht leidt tot een verwarring van bevoegdheden en tot een veelheid van organen, te midden van welke de gewone burger op den duur de weg slechts met moeite vinden kan. De territoriale decentralisatie is een grondbeginsel van het Nederlandse staatsrecht sedert 1848. Toen werd zowel voor de provincies als voor de gemeenten in de grondwet het voorschrift opgenomen, dat haar „de regeling en het bestuur” van de eigen huishouding wordt overgelaten. De tegenwoordige artt. 136 en 146 hebben nog deze zelfde omschrijving van het beginsel. Het is uitgewerkt in de Provinciale wet van 1850 en de Gemeentewet van 1851.
Het inwendig bestuur van de overzeese gebiedsdelen bleef veel langer centralistisch gericht. Decentralisatie werd daar eerst mogelijk toen de feitelijke voorwaarden voor overdracht van bestuursbevoegdheden ter zelfstandige verzorging aan lagere territoriale eenheden aanwezig waren. In 1922 werd het beginsel van de decentralisatie, dat al eerder in de eigen wetgeving van de overzeese gebiedsdelen toepassing had gevonden in algemene termen in de grondwet verankerd door het voorschrift (art. 63, lid 2) dat, onverminderd het bepaalde in het eerste lid van dit artikel de regeling van de inwendige aangelegenheden van Nederlands-Indië, Suriname en Curaçao wordt overgelaten aan aldaar gevestigde organen, op de wijze bij de wet vast te stellen, tenzij bij de wet bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan de koning is voorbehouden. Door de na-oorlogse ontwikkeling is deze regeling achterhaald.
Decentralisatie is niet denkbaar zonder een zekere financiële onafhankelijkheid van de lagere bestuursorganen. De bevoegdheid tot zelfstandige regeling kan immers niets betekenen, als de middelen ontbreken om het zelf vastgestelde ook zelf tot uitvoering te brengen, of als het hoger bestuur, uit de centrale middelen zekere bedragen aan de lagere organen toewijzende, daardoor zich de mogelijkheid voorbehoudt om ieder hem minder welgevallig optreden in feite onmogelijk te maken.
De Nederlandse gemeenten, binnen de Nederlandse staat de draagsters van de decentralisatiegedachte bij uitnemendheid, hebben dit zeer tot haar schade ondervonden. Ongetwijfeld is het de bedoeling van de gemeentewet geweest om haar ook op financieel terrein een ruime mate van zelfstandigheid te schenken. Door de afschaffing van de gemeentelijke accijnzen op een ogenblik, dat de bevolking er nog allerminst rijp voor was om de wegvallende baten door rechtstreekse heffingen te vergoeden (1865) is metterdaad voor het eerst de bijl aan de wortel van deze boom gelegd. Sedert is het, in het algemeen gezien, met de financiële zelfstandigheid van de gemeenten bergaf gegaan.
De wet tot regeling van de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten van 1929 had althans de bedoeling om de financiële zelfstandigheid van de gemeenten te herstellen. Door ontoereikendheid van haar voorschriften en door de sedert ingetreden economische crisis is van deze goede bedoeling metterdaad niets terecht gekomen. Steeds meer gemeenten werden „noodlijdend”, d.w.z. zij werden afhankelijk van extra financiële bijdragen van het rijk en verloren daardoor practisch haar zelfstandigheid. In de bezettingsperiode is aan de gemeenten zo goed als geen enkele zelfstandige verantwoordelijkheid meer gelaten.
Financieel zijn ook zij aan de rand van de ondergang gebracht. Zij traden de nieuwe tijd in met grote tekorten op haar begrotingen en waren ten enenmale buiten staat om zich door eigen heffingen de middelen te verschaffen, die zij behoefden voor het voeren van een zelfstandig beleid. Indien niettemin het beginsel der territoriale decentralisatie als een groot organisatorisch beginsel in ons staatsbestuur gehandhaafd blijft, zal het de taak van de komende regeringen zijn om, hoe dan ook, aan de gemeenten althans een deel van de financiële zelfstandigheid te hergeven, welke zij, mede door goed bedoelde maatregelen van vorige regeringen, tot schade van land en volk hebben verloren.
De wet van 15 Juli 1948 (Stbl. I 307) tot het treffen van een noodvoorziening voor de gemeentefinanciën betekent een belangrijke stap in deze richting.
PROF. MR G. A. VAN POELJE
Lit.: G. Jellinek, Allg. Staatslehre (1921); H. Kelsen, Allg.
Staatslehre (1925); H. J. Laski, A grammar of politics (1928); R. Kranenburg, Het Ned.
Staatsr. II (1948); Idem, Inl. i. h. Ned. Adm.recht (1941); C.
W. v. d. Pot, Handb. Ned. Staatsr. (1946); J. in ’t Veld, Nieuwe vormen van decentralisatie (1929); M.
Waline, Manuel élémentaire de dr. adm. (1946).
BELGIË
De decentralisatie is een vorm van beheer van de openbare diensten waar zekere belangen aan overheden zijn toevertrouwd die tegenover het centraal Rijksbestuur of het gemeentelijk en provinciaal bestuur waarvan zij zijn afgescheiden, een zekere autonomie genieten. Deze zelfstandigheid heeft in België als tegenhangster de administratieve voogdij, die hierin bestaat dat bepaalde handelingen van de gedecentraliseerde overheid, om rechtsgeldig te zijn, door het bestuur dat de voogdij heeft moeten worden goedgekeurd of voor beroep bij dit bestuur vatbaar zijn (speciale voogdij). Anderdeels kan de tutelaire overheid de beslissingen die het gedecentraliseerd bestuur treft vernietigen wegens onbevoegdheid of wegens strijd met de wet of het algemeen belang (algemene voogdij).
De decentralisatie neemt twee vormen aan: een bestuur kan ofwel territoriaal of dienstgewijze gedecentraliseerd zijn. In het Belgisch staatsrecht bestaan slechts twee organen van territoriale decentralisatie: de gemeente en de provincie. De grondwet bekrachtigt het principe van de gemeentelijke en de provinciale autonomie alsmede dit van de bestuurlijke voogdij over de plaatselijke en geestelijke overheden (artt. 31, 108, ito).
Een dienstgewijze gedecentraliseerde dienst is een openbare dienst die gescheiden is van het centraal, het provinciaal of het gemeentebestuur om aan een zelfstandig orgaan te worden opgedragen dat met rechtspersoonlijkheid is bekleed en dat over een speciaal vermogen beschikt. De dienstgewijze gedecentraliseerde diensten kunnen opgericht worden, hetzij onder de vorm van verenigingen (de tussengemeentelijke verenigingen), hetzij onder de vorm van stichtingen (de openbare instellingen, zoals bijv. de commissies van openbare onderstand, de kerkfabrieken enz.). De nationale dienstgewijze gedecentraliseerde openbare diensten worden — naar het Belgisch juridische taaleigen — parastatale instellingen genoemd. Tot op heden bestaat geen organieke wet voor de parastatale instellingen, zodat het juridisch statuut van deze organismen op talrijke punten onzeker is.
PROF. DR A. MAST
Lit.: André Buttgenbach, Les modes de gestion des services publics en Belgique (Bruxelles 1942); J. Mertens, Centralisatie en decentralisatie van het Bestuur, Tijdschr. voor Bestuurswet., Jan. 1947, p. 1.
Tot 1903 bestond in het NEDERLANDS-INDISCH bestuur een sterke centralisatie van bevoegdheden. De gebiedsdelen, waarin Indië administratief gesplitst was, werden door ambtenaren bestuurd, die de regeringswil ten uitvoer moesten brengen. Doch op den duur ging de daardoor op de Centrale Regering rustende zorg voor een behoorlijke behartiging ook van louter locale belangen hoe langer hoe meer haar krachten te boven. Daarom wenste men bij het einde van de 19de eeuw de behartiging van deze belangen aan locale, meer zelfstandige overheden op te dragen, die over eigen financiën zouden kunnen beschikken.
Zo kwam in 1903 de decentralisatiewet tot stand, welke de artikelen 68, a, b en c in het Regeringsreglement deed opnemen, thans de artt. 123-125 van de Indische Staatsregeling. Deze wet opent de mogelijkheid om gebiedsdelen met eigen geldmiddelen te scheppen ter voorziening in hun bijzondere behoeften. Deze gebiedsdelen zouden de bestaande gewesten of delen daarvan omvatten en een eigen orgaan, de locale raad, krijgen.
Ter uitvoering van deze decentralisatie-wet zijn in 1905 in het zgn. Decentralisatiebesluit en in de zgn. Locale Radenordonnantie bepalingen vastgelegd betreffende de voor gewesten en gedeelten daarvan in te stellen raden en betreffende het beheer en de verantwoording van de eigen geldmiddelen daarvan. De bepaling van het eerste lid van art. 68a van het Regeringsreglement, thans art. 123 van de Indische Staatsregeling, inhoudende, dat naarmate de omstandigheden het toelaten, voor gewesten of gedeelten daarvan uit de koloniale geldmiddelen fondsen worden afgezonderd ten einde als eigen geldmiddelen van het betrokken gebied te strekken tot voorziening in de bijzondere behoeften van dat gebied, is toegepast op 32 steden (waarvan 19 op Java), die als gemeente werden aangeduid en voor welke gemeenteraden werden ingesteld, voorts op 15 gewesten, voor welke gewestelijke raden werden ingesteld, zomede op het gedeelte van het gouvernement Oostkust van Sumatra, uitmakende het zgn. Cultuurgebied, op het gedeelte van het gewest Manado, bekend onder de naam Minahasa en delen uit de residenties Sumatra’s Westkust, Palembang, Tapanoeli, Zuider- en Oosterafdeling van Borneo, Amboina en Bali en Lombok.
Door de invoering van de na te noemen bestuurshervorming zijn op Java de locale raden weder opgeheven en de gemeenten omgevormd tot Stadsgemeenten. Bij de wet in Ind. Stbl. 1922, no 216, zijn nl. in het Regeringsreglement ingevoegd de art. 67a, b, c, thans artt. 119, 120, 121 van de Ind. Staatsregeling, als grondslag voor een hervorming van het bestuurswezen in Ned.-Indië. Deze bestuurshervorming geeft, op breder grondslag dan de decentralisatiewetgeving, aan de decentralisatiegedachte uiting. Zij houdt twee verschillende elementen in: zij wenst nl.
a. een indeling van het grondgebied van Ned.-Indië in ambtsressorten (gewesten, onder een Hoofd van gewestelijk bestuur, gouverneur) van grotere omvang dan de voormalige gewesten (residenties);
b. de instelling van:
1. zelfregerende gebiedsdelen (autonome ressorten) met een gebiedsomvang gelijk aan die van de nieuwe gewesten: provincies, voorzien van de uitrusting voor een eigen provinciaal bewind;
2. zelfregerende gebiedsdelen omvattende delen van een provincie eveneens met een organisatie berekend voor het eigen bewind van die gebiedsdelen (regentschap, stadsgemeente).
In die gewesten waar het doel onder b vermeld, voorlopig niet bereikbaar scheen, zou aan de gouverneur een adviserende raad kunnen worden toegevoegd, een ambtelijk hulporgaan dus, géén orgaan van autonomie.
Aan de onderscheiding onder a en b genoemd loopt parallel de bedoeling van
a. deconcentratie: afwenteling van bevoegdheden van de Centrale regeerorganen (gouv.-generaal, departementshoofden) op lagere ambtelijke instanties i.c. op de gouverneurs als landsorgaan;
b. decentralisatie: afwenteling van bevoegdheden van de centrale regeerorganen op de organen, de ambten van autonome ressorten (provincie, autonoom regentschap, stadsgemeente). Opgemerkt zij dat in art. 119 der Indische Staatsregeling de term „provincie” minder juist wordt gebruikt als synoniem voor de term „gewest”. Aan de bedoeling onder a vermeld werd uitvoering gegeven door de instelling van de navolgende gewesten: op Java: 1. West-Java (Stbl. 1925, no 285); 2.
Midden-Java (Stbl. 1927, no 559); 3. Oost-Java (met Madoera) (Stbl. 1927, no 558); Vorstenlanden: 4. Jogjakarta (Stbl. 1927, no 561) en 5. Soerakarta (Stbl. 1927, no 560); in de Buitengewesten met ingang van 1 Juli 1938: 1.
Sumatra, 2. Borneo, 3. Grote Oost (alle Stbl. 1936, no 68 en Stbl. 1938, no 264; het aanvankelijk ingestelde gouvernement van de Molukken (Stbl. 1925, no 579) werd per 1 Jan. 1935 weer tot residentie (Stbl. 1934, no 198) en maakt na 1 Juli 1938 deel uit van het gewest Grote Oost). Ter uitvoering van de bedoeling onder b vermeld, zijn vastgesteld de Provincie-ordonnantie (Stbl. 1924, no 78), de Regentschapsordonnantie (Stbl. 1924, no 79), de Stadsgemeente-ordonnantie (Stbl. 1926, no 365), de Java-Provincie-kiesordonnantie (Stbl. 1927, no 520) en de Regentschaps-kiesordonnantie (Stbl. 1927, no 29).
Zie ook dekiesordonnantiegemeenteraden (Stbl. 1925, no 673).
Op Java werden vervolgens ingesteld drie autonome provincies: West-Java (Pasoendan, Stbl. 1925, no 378), Oost-Java (Stbl. 1928, no 295) en Midden-Java (Stbl. 1929, no 227). Binnen deze provincies werden vervolgens alle regentschappen, als delen daarvan ingesteld als zelfregerende gebiedsdelen, autonome regentschappen op de voet van de Regentschapsordonnantie, en tevens een aantal steden als autonome Stadsgemeenten op de voet van de Stadsgemeente-ordonnantie. Tegelijkertijd verdwenen telkens de oude gewestelijke en locale zelfregerende gebiedsdelen gebaseerd op de wet van 1903. Hun boedel ging naar de nieuwe autonome gebiedsdelen over.
De provincie heeft een provinciale raad, belast met het bestuur en de regeling van de gewestelijke huishouding. De provinciale raden bestaan ten dele uit gekozen en ten dele uit door de gouverneur-generaal te benoemen leden. De raden benoemen, als regel, uit hun midden een College van Gedeputeerden, belast met de dagelijkse leiding en uitvoering van zaken. Het toezicht op de verrichtingen van de provinciale raad en het College van Gedeputeerden is opgedragen aan de door de gouv.-gen. te benoemen gouverneur, tevens ambtshalve voorzitter van de beide Colleges.
Waar Gedeputeerden ontbreken, is de gouverneur belast met de dagelijkse leiding en uitvoering van zaken.
Het bestuur van een autonoom regentschap bestaat uit de Regentschapsraad en uit zijn midden het College van Gecommitteerden, hetwelk ook ontbreken mag, en de Regent. De drie bevolkingsgroepen hebben ook in deze raad haar vertegenwoordigers, doch de Indonesiërs hebben hier verreweg de meerderheid. Voor zover de gekozen leden betreft, zijn de verkiezingen getrapt. Daartoe worden door de kiesgerechtigden kiesmannen aangewezen. De Regent is voorzitter van de Regentschapsraad, waarvan hij tevens lid kan zijn en voorzitter van het College van Gecommitteerden.
Bij ontstentenis wordt hij door de patih vervangen. De Regent treedt, evenals de gouverneur in de provincie, in dubbele functie op, nl. als ambtenaar van de Centrale Regering en als orgaan van het regentschap.
Het bestuur van de Stadsgemeente bestaat uit de Stadsgemeenteraad, het College van Burgemeester en Wethouders, indien tot de instelling daarvan, ingevolge een daartoe strekkende beslissing van de Stadsgemeenteraad, overgegaan wordt, en de burgemeester. De drie groepen van de ingezetenen, in de Stadsgemeenteraad vertegenwoordigd, worden, in tegenstelling met de provinciale en regentschapsraad, allen verkozen en niet ook ten dele benoemd. De burgemeester wordt door de gouverneur-generaal benoemd en ontslagen. Hij is voorzitter van de raad, waarvan hij ook tot lid kan worden gekozen. Voorts is hij voorzitter en lid van het College van Burgemeester en Wethouders.
De decentralisatie in Ned.-Indië heeft, aldus de van regeringswege uitgegeven Mededeelingen omtrent onderwerpen van algemeen belang van 1930, in zover ongetwijfeld haar doel bereikt, dat de aan locale autoriteiten gelaten vrijheid van beweging heeft geleid tot een zeer nuttige expansie op het gebied van gemeenschapszorg, zonder dat met de kosten hiervan de algemene schatkist te zwaar werd belast. Naast bedragen uit ’s lands middelen, hebben de gemeenschappen meer en meer uit bedrijven, belastingen en heffingen eigen middelen weten te vinden om in eigen behoeften te voorzien. En met leningen op de openbare markt aangegaan hebben zij fondsen verkregen tot het stichten van kostbare openbare werken van algemeen nut, als waterleidingen, markten, slachthuizen, enz. Op grond van de reeds verkregen ervaring werd uiteindelijk ook tot doorvoering van een decentralisatie op bredere basis (de bedoeling onder b vermeld) in de Buitengewesten besloten.
Daar men hier geen provincies kende en dus ook geen delen van provincies kon deze doorvoering haar staatsrechtelijke basis niet vinden in de wet van 1922 (de artt. 119 en 121 der Indische Staatsregeling) maar zij vond die weer in de decentralisatiewet van 1903 (de artt. 123 t/m 125 der Indische Staatsregeling) waarvoor deze mogelijkhedenwet voldoende ruimte liet. Men ging in de buitengewesten over tot de vorming van Groepsgemeenschappen, waarover het statuut gecreëerd werd in de Groepsgemeenschapsordonnantie (Stbl. 1937, no 464) en van Stadsgemeenten, waarvoor het statuut is te vinden in de Stadsgemeente-ordonnantie-Buitengewesten (Stbl. 1938, no 131). Het Decentralisatiebesluit en de Locale Raden-ordonnantie zijn op
deze zelfregerende gebiedsdelen niet toepasselijk (Stbl. 1938, no 129 en 264).
De organen van een Groepsgemeenschap (d.i. een zelfregerend gebiedsdeel zoveel mogelijk omvattende het woongebied van een ethnische eenheid, een „volk”) zijn vrijwel dezelfde als die van een autonoom regentschap op Java (groepsgemeenschapsraad, College van Gecommitteerden, Raadsvoorzitter). De bevoegdheden van die organen zijn ongeveer die van een Javase Provincie plus die van een regentschap. Organisatie en bevoegdheden van een Stadsgemeente Buitengewesten zijn een volkomen parallel van die van een Javase Stadsgemeente. Ingesteld werden de Groepsgemeenschappen Minangkabau (Stbl. 1938, no 132), Bandjar (Stbl. 1938, no 133) en Palembang (Stbl. 1940, no 69) en voorts een aantal stadsgemeenten zoals Padang, Fort de Koek, Bandjarmasin, Medan, Palembang, Pematang Siantar en Makassar (Stbl. 1938, nos 357, 358, 359, 715, 716, 717, 718 en 719).
Het type van de Groepsgemeenschap en de Stadsgemeente Buitengewesten speelt ook na de oorlog weer een belangrijke rol bij de doorvoering van de staatkundige hervormingen in Indië (zie bijv. Stbl. 1946, no 17, art. 2). Het type van de oude locale ressorten is bestemd te verdwijnen. Op Java worden geleidelijk de autonome regentschappen en de stadsgemeenten weer tot leven gewekt.
Blijft Java opgedeeld in een drietal staten (Negara) dan zullen deze wel de provincie verdringen.
DR R. VAN DIJK
Lit.: De Jaarlijkse Decentralisatieverslagen; 25 Jaren Decentralisatie in N.I., 1905-1930 (Weltevreden 1930); C. van Vollenhoven, Staatsrecht Overzee (Leiden 1934); J. H. A. Logemann, College-aantekeningen over het Staatsrecht van Nederlands-Indië (’s-Gravenhage 1947); S. van der Harst, Overzicht van de bestuurshervorming in de Buitengewesten van Ned.-Indië i. h. bijz. op Sumatra, proefschr.
Utrecht (1946).
