Besluit is een woord dat een formele, al of niet algemene, wilsuiting van een publiek orgaan aanduidt (z ook beschikking).
In het bijzonder spreekt men van Koninklijke besluiten, besluiten dus die uitgaan van de koning, opgevat niet als persoon maar als drager van regeringsgezag. Zij worden op grond van art. 79, laatste lid, der NEDERLANDSE Grondwet door één of meer van de ministers mede ondertekend.
Tot de Koninklijke Besluiten behoren zowel de algemene maatregelen van bestuur als de gewone Koninklijke Besluiten. Men kan voor het onderscheid zoeken naar een criterium, aan de aard van de regeling ontleend en gebruikt de naam algemene maatregel (van bestuur) dan voor regelingen met een min of meer algemene inhoud, die van Koninklijk Besluit voor een beschikking voor een enkel geval, waarvan het benoemingsbesluit een zuiver voorbeeld is. Scherp is dit onderscheid intussen niet en het formuleren van een duidelijk en voor de practijk bruikbaar criterium is ook in de literatuur niet bevredigend gelukt. Men komt er daarom wel toe, het onderscheid louter formeel op te vatten, en een algemene maatregel van bestuur een Koninklijk Besluit te noemen, waarbij bepaalde eisen van formele aard zijn in acht genomen. Die eisen zijn dan dat de Raad van State over het ontwerp is gehoord, en dat het besluit is afgekondigd, en wel volgens de wet van 1852 Stbl. 92, zoals die nader is gewijzigd, door plaatsing in het Staatsblad.
Wordt aan die eisen niet voldaan, dan is in elk geval geen rechtsgeldige algemene maatregel tot stand gekomen. Maar anderzijds wordt in enkele gevallen over een gewoon Koninklijk Besluit ook de Raad van State gehoord (bijv. over alle vernietigingsbesluiten), en bepaalt het Souverein Besluit van i8Dcc. 1813 (Stbl. I van 1814) dat in het Staatsblad zullen worden opgenomen zodanige besluiten van de souvereine vorst (de koning) als waarvan de publiekmaking nuttig of nodig wordt geoordeeld (dus niet beperkt tot die met een algemene inhoud). Het Koninklijk Besluit, met inbegrip van de algemene maatregel van bestuur, mag niet strijden met de wet. Doet het dat wèl, dan zal de rechter het besluit buiten toepassing laten.
Met betrekking tot de algemene maatregel van bestuur is vooral van belang zijn verhouding tot de wet. In vele gevallen bepaalt de wet zich tot de hoofdlijnen der regeling, en draagt aan algemene maatregelen van bestuur het maken van andere regelingen in bijzonderheden op. Da» heeft de algemene maatregel dus een duidelijk fundament in de wet. Maar is zulk een grondslag nodig ? Of kan de koning ook algemene maatregelen maken, zonder dat een wettelijke grondslag aanwezig is en zonder dat de Grondwet hem de regeling opdraagt ? Die vraag heeft gedurende de tweede helft van de 19de eeuw tot veel verschil van gevoelen aanleiding gegeven. Aanvankelijk, in het begin van die eeuw, onder Willem I, werd een algemene bevoegdheid van de koning aangenomen om al datgene zelf te bepalen wat niet door de wet was geregeld of volgens de Grondwet door de wet moest worden geregeld. En zolang de ministeriële verantwoordelijkheid niet bestond, berustte die regelende macht voor een goed deel bij de koning persoonlijk. Tegen die ,,besluitenregering” werd echter meer en meer bezwaar gemaakt en in elk geval werden de Koninklijke Besluiten na 1848 niet meer persoonlijke daden van de koning, maar uitingen van de Regering, die jegens het Parlement aansprakelijk was. Maar de hoofdvraag bleef: mag de koning alles regelen wat hem niet positief is onttrokken, of alleen dat wat hem door de wet ter regeling is opgedragen? Aanvankelijk luidde het antwoord van de rechterlijke macht in eerstbedoelde zin. Maar bij arrest van 13 Jan. 1879 W. 4330 ging de Hoge Raad om, door uit te spreken dat de bevoegdheid om algemene maatregelen van bestuur te maken, de koning moet zijn toegekend en moet steunen „hetzij op enig bestanddeel van ‘s Konings in de Grondwet omschreven macht, hetzij op enige directe of indirecte delegatie van de wetgever, in verband met ’s Konings bevoegdheid als uitvoerende macht”.
De Grondwet van 1887 gaf nu een regeling door te bepalen dat de koning algemene maatregelen van bestuur mocht vaststellen, maar dat een wet nodig zou zijn om daarin strafbepalingen op te nemen. Daarmee is voor de practijk een goed deel van de twistvraag opgelost. Want mag nu de koning buiten de wet om algemene regelingen met wetgevend karakter maken, die het zonder strafbepaling, bijv. alleen met politiedwang, kunnen stellen ? Zou bijv. bij algemene maatregel van bestuur het onderwerp van de Hinderwet (gesteld, die wet bestond niet) kunnen worden geregeld, indien maar bij overtreding van de voorschriften geen straf, maar bijv. sluiting der fabriek mogelijk was gemaakt? Het is beweerd, maar men kan aan de juistheid daarvan toch twijfelen. Stellig gaat men te ver, door als ondergrond voor iedere algemene koninklijke regeling een wettelijke bepaling te eisen. „Uitvoerende macht” omvat veel meer dan de macht om bepalingen van anderen uit te voeren. Wanneer het alleen gaat om regelingen van organisatorische of administratieve aard, kan de koning die zonder iemands machtiging vaststellen. Maar wanneer het gaat om dwingende regelen voor de burgerij, is het terrein volgens het stelsel der Nederlandse Grondwet gereserveerd voor de wetgever, vertegenwoordiger van het volk zelf, dat aldus aan zijn eigen wetgeving medewerkt niet alleen, maar daarin ook het beslissend woord spreekt. De koning mag op de grondslag der wet feitelijk een goed deel van de uitgewerkte regelingen vaststellen, het gehele onderwerp met bindende kracht voor de bevolking eigenmachtig regelen kan hij niet.
Behalve van besluiten des konings spreekt de Grondwet ook van besluiten van andere openbare lichamen: provincie, gemeente, openbare lichamen van beroep en bedrijf. Die besluiten worden soms gesteld tegenover verordeningen, regelingen van algemene aard, al werd het onderscheid niet steeds volgehouden (zo sprak het sindsdien gewijzigde artikel 150 van de Gemeentewet, thans art. 193, van de plaatselijke verordeningen, waaronder toen alle voorschriften en beschikkingen van de Raad en van B. en W. werden verstaan).
MR DR A. L. SCHOLTENS +
Lit.: Commentaren op de Grondwet; C. W. van der Pot, Wet en algemeene maatregel van bestuur, in het Nederlandsche Staatsrecht (1916); A. L. de Block, Toeneming van de macht der Kroon (1938).
Sensu lato wordt in de BELGISCHE rechtstaal het woord „Besluit” gegeven aan de acte, door middel waarvan de bestuursoverheid (om het even welke) de haar toegekende wettelijke bevoegdheid, in een bepaald geval, uitoefent. De door de provincie- en gemeenteraden en de door de burgemeester getroffen besluiten worden echter, over het algemeen, reglementen of verordeningen genoemd.
Een bijzondere plaats bekleden de Koninklijke Besluiten. Art. 67 der Belgische Grondwet bepaalt, dat de koning de verordeningen maakt en de besluiten neemt, die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen of van haar uitvoering te ontslaan. Onder Koninklijk Besluit wordt verstaan iedere acte van de koning, mede ondertekend door een minister. Daar, naar Belgisch recht, de koning over het overschot van de souvereiniteit niet beschikt, mag hij principieel geen voorschriften uitvaardigen op een gebied dat niet vooraf door de wetgever werd betreden. Om verplichtend te zijn. moeten de besluiten ter kennis van de belanghebbenden worden gebracht. Overeenkomstig art. 5 der wet van 18 Apr. 1898 worden in België de Koninklijke Besluiten in de Franse en in de Nederlandse taal bekendgemaakt, binnen een maand na hun datum, door middel van de Moniteur (Staatsblad). Zij zijn verplichtend in het gehele Rijk, de tiende dag, die volgt op hun bekendmaking, ten ware het besluit een andere datum bepaalde.
Koninklijke Besluiten, die zonder belang zijn voor de algemeenheid der burgers, worden verplichtend van het ogenblik der betekening aan de belanghebbenden. Sedert de wet van 3 Aug. 1924 worden zulke Koninklijke Besluiten niet meer in de Moniteur opgenomen, tenzij het openbaar nut hun mededeling door de Moniteur wenselijk maakt. De regering is bevoegd over deze wenselijkheid te oordelen.
PROF. DR F. VAN GOETHEM
PROF. DR A. MAST
Lit.: K. Brants, De Staatsinrichting van België (4de dr., Antwerpen 1947); Idem, Het Belgisch Gemeenterecht (5de dr., Antwerpen 1947); M. M. Vauthier, Précis du Droit Administratif de la Belgique, 2me éd., Bruxelles 1937; M. Capart, Droit Administratif Élémentaire (Bruxelles 1939).
