Grondslag en begrip
De oorsprong en grondslag van alle politiezorg is gelegen in het recht van zelfverdediging. De mensch heeft van nature het recht zich zelf en de zijnen, zijne vrijheid van beweging en handelen, de vruchten van zijn arbeid, zijne goederen te verdedigen tegen aantasting van buiten, tegen de hartstochten en begeerten van anderen. Ware het niet het geval, al zijn arbeid en inspanning zouden hem niet veel baten.
Is de omgeving waarin hij leeft nog onbeschaafd, ontbreekt nog eene geordende gemeenschap, dan doet hij dat zelf persoonlijk, geholpen wellicht door lotgenooten die hem vrijwillig steun verleenen. Is, bij toenemende beschaving en gemeenschapsgevoel en vermeerderde welvaart, eene bepaalde gemeenschap, een georganiseerde staat ontstaan met eene overheid, dan treedt de zelfverdediging van de individuen op den achtergrond en neemt de overheid van den staat de taak der verdediging over. Op haar rust dan in de eerste plaats de zorg en de verantwoordelijkheid, zoowel voor de bescherming der individuën als voor hare eigene veiligheid en bestaan. Zonder die bescherming kan geen individu, geen staat bestaan, veel min welvaren. Die zorg volgt reeds uit de natuur van het staatsidee. En om het even of de constitutie van een staat zulks uitdrukkelijk vermeldt, mag aangenomen worden dat elke geordende staat, uit haar eigen wezen, op straffe van ondergang tot die zorg is geroepen.
Wat de verschillende staatsregelingen hieromtrent inhouden kan hier niet worden opgenomen. Alleen zij vermeld dat de Duitsche wet de staatsplicht uitdrukkelijk bevat in de volgende woorden: „Es ist die Pflicht der Polizei die nötigen Anstalten zur Erhaltung der öffentliehe Ruhe, Sicherheit, und Ordnung und zur Abwendung der dem Public» oder einzelnen Mitgliedern desselben bevorstehenden Gefahr zu treffen”.
De Nederlandsche Grondwet veronderstelt die staatszorg uitdrukkelijk in art. 4, waar zij „aan allen, die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, gelijke aanspraak verzekert op bescherming van persoon en goederen”, een bepaling die voor de ingezetenen wellicht overbodig kan worden geacht en aan prof. Buys de woorden in den mond gaf: „Schrijft men eene Grondwet om te verzekeren, dat de Staat het recht dat hij geeft, ook zal beschermen?”
Het begrip „politie” is hiermede tevens aangegeven, althans in den zin waarin het woord politie gewoonlijk wordt gebezigd en in de praktijk algemeen wordt opgevat. Wel is in de wetenschap het begrip (in overeenstemming met de taalkundige afkomst van het woord politie, dat ontleend is aan ’t grieksche „Politeia”, waaronder het geheele staatsbestuur kan begrepen worden) in wijderen zin opgevat en wel in den zin van de staatszorg in het algemeen, omvattende niet alleen de negatieve staatszorg tot bescherming tegen, aantasting, maar ook de positieve staatszorg voor het algemeen welzijn (Pflege) of zooals Stahl haar noemde, „die Versorgung des Gemeinwohls”, maar die zeer algemeene staatszorg geeft niet weder wat in het dageljksch leven onder het begrip „politie” wordt verstaan. De definitie van „politie” is dan deze: „de politie is dat deel der uitvoerende macht, dat de staat, zijne instellingen, den geregelden gang van het bestuur, de maatschappelijke rust en orde, de personen en hunne rechten, beschermt tegen aanranding en gevaar, door waakzaamheid, hulpbetoon en dwang”.
Zij onderscheidt zich alzoo:
1°. van de wetgevende macht, want al moge deze door de wetgeving medewerken tot de bescherming van staat en maatschappij, van individuen en rechten, zij brengt de wetten tot stand, maar voert die niet uit, terwijl de politie, als deel der uitvoerende macht, de wetten uitvoert en feitelijk bescherming verleent;
2°. van de rechtspraak, ook van die van den strafrechter, want wel heeft die rechtspraak mede ten doel de bescherming der maatschappij en van derechten der personen en werkt vooral derechtspraak in strafzaken evenzeer als de politie er toe mede de kwaadgezinden van het overtreden der wetten af te houden, doch openbaart zich de politiezorg niet in rechtspraak en bestraffing, maar in waakzaamheid en dwang.
Omvang
Hoever strekt zich de zorg der politie uit, welke zijn de bestanddeelen harer taak? Hier ter plaatse past slechts eene korte opsomming. De politiezorg omvat dan: de beveiliging van staat en maatschappj: en hunneinstellingen tegen alle aanslagen en gevaren, behalve van die van een buitenl. vijand; dezorg voor de openb. rust en de vrijheid van het verkeer; de bescherming van personen en goederen; de handhaving der wetten en wetteljke verordeningen, met name van die bepalingen, die door strafbedreiging of politiedwang verzekerd zjn, voor zooveel daarbj derechterlijke tusschenkomst niet wordt vereischt, onder welk deel van politiezorg begrepen is het zeer gewichtige element van het voorkomen van misdrijven, de preventie, waarmede weder nauw samenhangt het behulpzaam zjn der justitie bij het opsporen van de misdrijven, die niet zijn kunnen worden voorkomen, de repressie. Voorts oefent de politie het toezicht uit op de vreemdelingen en gevaarijkepersonen; óp zwervers en beschonkenen; op de prostitutie en de openbare huizen van ontucht en kan zj bijstand verleenen aan bijzondere personen ter handhaving hunner feitelijk aangetaste rechten, hoedanige bijstand veelvuldig pleegt verlangd te worden o. a. waar kinderen aan het gezag van ouders of voogden ontloopen of onttrokken. zijn en waar het geldt de verwijdering van ontslagen huisbewaarders of dienstboden en andere personen, die zich wederrechtelijk in eens anders woning bevinden. Het ligt in den aard der zaak dat de politie van laatstgemelde bevoegdheid met grodte omzichtigheid moet gebruik maken en zich onthouden moet, waar twijfel bestaat nopens het recht en stof tot het voeren van een proces.
Treedt de politie bijl de volvoering van gemelde onderdeelen van haar taak, meerendeels zelfstandig op, zij treedt mede op als dienares van andere machten in den staat, die zelven de dwingende kracht tot het vervullen harer taak niet bezitten. Zij treedt dan onder de verantwoordelijkheid dier andere machten op als sterke arm en heeft dit gemeen met het leger dat in sommige gevallen, b.v. bij oproerige beweging en in zake strafvervolging, als neventaak, krachtdadige hulp verleent aan politie en justitie.
Gezag over de politie
Uit het bovenstaande valt af te leiden dat de taak der politie is eene hoogst gewichtige, uitgebreide, moeilijke en ingrijpende. Wil die taak behoorlijk worden vervuld dan is het in de eerste plaats noodzakelijk dat zij gesteld zij onder een gezag dat vertrouwen inboezemt, niet alleen in zijn bekwaamheid, maar ook — en niet het minst — in zijn rechtvaardigheid en onbevangenheid. De politie toch is eene instelling, die, niettegenstaande hare onmisbaarheid en de onschatbare diensten, welke zij dagelijks aan de burgers bewijst, veelal niet op hare waarde wordt geschat. Zij staat nog steeds bij velen in een kwaad blaadje. En dit wel niet uitsluitend bij hen die een kwaad geweten hebben, maar ook bij1 fatsoenlijke lieden, die de politie niet te vreezen hebben. Bluntschli zeide daaromtrent: „Auch unter den ruhigen friedlichen Leuten findet man häufig eine Aengstlichkeit vor der Polizei und eine Abneigung gegen jede Berührung mit derselben, die nicht in den bösen Gewissen ihren Grund hat”.
Dit vindt voor een deel zijn grond in de roeping der politie zelve, welke medebrengt dat zij telkens moet ingrijpen in de vrijheid van beweging der burgers, althans in de vaak overdreven voorstelling, welke die burgers zich van die vrijheid maken. Maar meer nog vindt die angst voor de politie haar oorzaak in de min gunstige ondervinding vooral in vroegere tijden nopens het optreden der politie opgedaan. Het valt toch niet te ontkennen dat de politie zich niet altijd heeft weten vrij te houden van een oneigenaardig gebruik, van misbruik van de haar toekomende macht; dat zuivere onpartijdige rechtvaardigheid niet altijd op den voorgrond heeft gestaan bij haar optreden; dat zucht om nevenbelangen, aan politiek, coteriegeest enz. ontleend, te dienen, zich daarbij heeft doen gevoelen en dat de aangewende middelen niet steeds zuiver zijn geweest. Hoewel erkend mag worden dat de politie in de latere jaren, bepaaldelijk ook in Nederland, een beter, ©en hooger standpunt heeft ingenomen, zoo blijft het belang der vraag, hoe het aangeduide kwaad het best wordt gekeerd en welk hoofdgezag daartoe de meeste waarborgen oplevert, van groot belang.
Het systeem dat vroeger o. a. in Frankrijk heeft gegolden en thans nog alleen in Turkije wordt gevolgd, dat het hoofdbeleid gesteld is onder een afzonderlijken Minister van Politie, wordt thans vrij algemeen verworpen. Men meent niet ten onrechte dat de politie daarbij te groote macht bekomt, te zeer wordt gevreesd om vertrouwen in te boezemen en dat het gevaar voor politieke invloeden groot is.
Het hoofdgezag berust dan ook tegenwoordig in de meeste rijken van Europa, over het algemeen, hetzij bij het Departement van Binnenl. Zaken, hetzij; bij dat van Justitie. Het eerste is o. a. het geval in Duitschland, Frankrijk, Italië en Engeland; het laatste in de meeste kleinere staten, in Zwitserland, België, Denemarken en Nederland. De laatste oplossing verdient de voorkeur.
Het Departem. van Bjnn. Zaken levert niet altijd dezelfde waarborgen voor de handhaving van het recht en het gebruik van enkel zuivere middelen als dat van Justitie. Zoo liet zich een Minister van Binn. Zaken in den Duitschen Rijksdag van 9 Mei 1884, tegenover een klacht van een afgevaardigde over misbruik door de politie gepleegd, uit als volgt: „Wat blijkt uit de feiten door mr. R. medegedeeld? Dat de politie zich bedient van individuën van twijfelachtige zedelijkheid. Dat is haar plicht, en wanneer de Gerichtsrath K„ die eerlijke en achtenswaardige ambtenaar, van dergelijke middelen heeft gebruik gemaakt, betuig ik hem daarvoor, hier in het openbaar, mijne tevredenheid en mijn dank”.
Meer nog heeft in Frankrijk het gebruik van onzuivere middelen door de politie stof tot ergernis gegeven. Men leze slechts het werk van Andrieux, Souvenirs d’un Préfet de Police, o. a. I blz. 305—309. Hj vermeldt aldaar stoute stukken door zijn voorganger en hem zelf op dit gebied uitgehaald, en voegt daaraan toe: „De tels procédés ne peuvent convenir aux magistrats de l’ordre judiciaire. La rigidité de leurs devoirs; né saurait se plier à certaines exigences de la vie sociale, avec laquelle doit souvent compter un préfet de police”.
Het hoogere standpunt der justitie werd mede erkend door den bekwamen burgemeester Buis van Brussel, in zijn Rapport sur l’organisation de la police judiciaire, blz. 9, waar. hij zegt: „Les vexations à empêcher ne peuvent découler que de l’arbitraire, or celui-ci ne peut venir que des pouvoirs administratifs, le Gouvernement et les administrations communales. Le pouvoir judiciaire illégal ne se conçoit pas”.
Een eng verband tusschen de justitie ©enerzijds en het gezag en het beheer over de politie anderzijds is dan ook wenschelijk, zoowel in het belang van de rechtvaardigheid van het optreden der politie als om de innige overeenstemming, die in de werking van beide takken van dienst bestaat. De handhaving van het recht is beider doel en niet ten onrechte wordt de politie „preventieve justitie” genaamd. Zij moet den staat en de burgers beschermen. Zij moet de inbreuken tegen de orde en tegen het leven, de vrijheid en de goederen der burgers voorkomen, en daar nu steeds meer en meer (te veel wellicht) die inbreuken door de wetgeving tot strafbare feiten gestempeld worden, bestaat haar hoofdtaak in het voorkomen van strafbare feiten, terwijl het de taak der justitie is te zorgen dat de daders derzelfde feiten, voorzoover die niet zijn voorkomen, hun gerechte straf niet ontgaan.
De taak der ambtenaren met beide takken van dienst belast loopt vaak ineen. De politieambtenaar, die een misdrijf wil voorkomen, staat meermalen voor de noodzakelijkheid den dader op heeterdaad te betrappen, en de dienaar der justitie, die een misdrijf naspoort, is dikwerf in de gelegenheid een tweede misdrijf te voorkomen. Beide takken van dienst eischen een gelijken zin voor en kennis van het recht.
Organisatie van de politieoverheid
Onder het betrokken hoofdgezag, hetzij dan de Minister van Binn. Zaken of die van Justitie, kam de politietaak op verschillende wijzen worden uitgevoerd. Zij kan o. a., ook in de lagere rangen, uitgevoerd worden door ambtenaren en personeel van den staat: staatspolitie. Zij kan ook uitgevoerd worden door ambtenaren en personeel tot de administratie der gemeente behoorende: gemeentepolitie. Zij kan ook zijn ten deele staats- en ten deele gemeentepolitie. Het laatste is in meerdere landen het geval, zoo in Nederland, in België, in Frankrijk.
Dit tweeslachtig systeem heeft overal waar het bestaat, aanleiding gegeven tot groote moeilijkheden en conflicten; tot onzekerheid nopens de rechten en bevoegdheden der ambtenaren onderling (z.g. relatieve bevoegdheid). De Nederlandsche Juristenvereeniging heeft dan ook in hare vergadering van 1893 met groote meerderheid de wenschelijkheid uitgesproken van eene algemeene staatspolitie, onder het hoofdgezag van den Minister van Justitie en de leiding van de ambtenaren van het openbaar ministerie, een en ander te regelen bij de wet. Tot dusver is die hervorming nog niet tot stand gekomen. Velen zien in de handhaving der gemeentepolitie een element van de gemeentelijke autonomie. Ten onrechter echter, daar de taak der politie, zooals die boven is omschreven, evenzeer een algemeen staatsbelang uitmaakt, tredende buiten het huishoudelijk belang der verschillende gemeenten, als de uitoefening der justitie en de rechtspraak en met hetzelfde recht aan een staatspersoneel behoort te worden opgedragen, als de justitie, die uitgeoefend wordt door de rijksrechterlijke macht.
Wel zijn de beide laatste ministers van justitie mrs. Cort van der Linden en Loeff er op bedacht geweest met behoud eener gemeentepolitie nevens de rijkspolitie', overeenkomstig het systeem der gemeentewet, verbetering en meerdere eenheid van opvatting en uitvoering aan te brengen, doch is de voorbereiding der daartoe vereischte veranderingen in de wetgeving nog niet afgeloopen.
Bevoegdheid der politie tegenover het publiek
(zoogenaamde absolute bevoegdheid). De vraag welke bevoegdheden de politie, bij de uitvoering harer taak, tegenover het publiek kan doen gelden, niet minder belangrijk dan de organisatie van het gezag over de politie, hangt uit den aard der zaak samen met de reeds behandelde vraag, welke zorg, welke taak aan de politie is opgedragen. Aangenomen mag worden dat het politiepersoneel onder het over hetzelve gesteld gezag bevoegd moet zijn haar taak uit te voeren en de daartoe noodige middelen aan te wenden. Op den voorgrond staat daarbij dat de aangewende middelen niet meer hinderlijk mogen zijn voor het publiek dan voor een richtige uitvoering bepaald noodzakelijk is.
Het eerste en voornaamste middel bestaat in algemeene waakzaamheid. Is die waakzaamheid op zich zelf niet afdoende om den zin tot inbreuk of overtreding tegen te gaan, dan worde tot overreding en waarschuwing, zoo noodig tot bevel overgegaan. Helpen die beiden niet, dan eerst kan het middel van dwang of geweld warden aangewend. Dat geweld moet in evenredigheid staan tot het kwaad dat gevreesd wordt; van de wapenen warde alleen gebruik gemaakt in geval van bepaalde noodzakelijkheid en dan nog slechts nadat de gebruikelijke waarschuwingen zijn geschied. In die gevallen, waarin de politie haar taak niet kan vervullen zonder in te grijpen in rechten of vrijheden, welke door de constitutie bijzonder worden beschermd en 'onder de hoede der wet gesteld zijn, zooals de persoonlijke vrijheid, het huisrecht, het recht van vereeniging of vergadering, moeten de wettelijke regelingen nopens die onderwerpen bestaande nauwkeurig worden in acht genomen.
Met een enkel woord kan hier nog de vraag behandeld worden in hoever het noodzakelijk en wenschelijk is de bevoegdheid der politie tegenover het publiek (de zoogenaamde absolute bevoegdheid) te regelen bij de wet. Al moge aangenomen kunnen worden dat die bevoegdheid reeds vanzelf voortvloeit uit den aard der zaak en dat de politie als deel der uitvoerende macht, noodwendig het recht moet hebben de haar opgedragen taak ook uit te voeren zoodat eene wetbelijke regeling uit dien hoofde, in het algemeen, niet bepaald noodzakelijk is te achten, zoo biedt toch eene regeling bij de wet zeer groobe voordeelen aan. In de eerste plaats omdat daardoor aan het optreden der politie — dat toch, zooals boven reeds is aangeduid, hinderlijk in de vrijheid der burgers kan ingrijpen — een vaste ondubbelzinnige grondslag wordt 'gegeven. Aan de bewering dat de politie zonder zoodanige regeling tot ingrijpen niet bevoegd is, eene bewering, die ook in Nederland meermalen, zelfs op heftige wijze, -is geuit, met name in ernstige gevallen, waarin dat ingrijpen dringend noodzakelijk was, wordt een einde gemaakt en het personeel bekomt meer zelfvertrouwen en treedt met meerdere vastheid en zekerheid op.
Van de andere zijde is het in het belang der burgerij en van een zooveel mogelijk gematigd en geoorloofd optreden, nuttig en wenschelijk dat het personeel aan zekere wettelijke grenzen en regelen in de uitvoering harer taak zij gebonden en dat de verantwoordelijkheid van dat personeel worde geregeld. Ook behoort het publiek te weten welke de rechten der politie zijn en hoe het zich over vermeend misbruik kan beklagen.
