Onder overzees staatsrecht worde verstaan het staatsrecht der rechtspersonen, in de Grondwet nog Nederlands-Indië, Suriname en Curaçao genaamd.
Hun opperbestuur berust bij de Koning. Dit begrip is betwist. Het omvat tevens het hem voorbehouden deel van het algemeen bestuur óf het dient alleen te worden gezien als het toezicht om der wille van de staatseenheid als tegenwicht van de overzeese autonomie.
Hun opperwetgeving komt tot stand bij wet of algemene maatregel van bestuur. Niet alleen zijn enkele, met name genoemde overzeese onderwerpen, waaronder de staatsinrichting, aan ’s landvoogds ingrijpen onttrokken, andere worden door de wet geregeld zodra behoefte daaraan blijkt te bestaan. Dat kunnen zijn aangelegenheden van de gehele staat, maar ook van een overzees gewest alleen. De bemoeizucht, de Staten-Generaal aangewreven, uit zich echter veeleer in de gedetailleerde behandeling, zonder plaatselijke kennis van zaken, der definitieve begroting.
C. W. van der Pot, Handboek van het Nederlandsche Staatsrecht, 2de dr. 1946.
C. van Vollenhoven, Staatsrecht overzee, 1934.
Het grondgebied van Ned.-Indië is verdeeld in rechtstreeks bestuurd gebied en dat der straks te bespreken landschappen. Administratief bestaat Java met Madoera, behalve uit de twee Vorstenlandse gouvernementen, uit drie provinciën, waarin 17 residentiën, 70 regentschappen en districten. De laatste bevatten onderdistricten en desa's. De Buitengewesten bestaan sinds 1938 uit drie grote gouvernementen, 17 residentiën, afdelingen en onderafdelingen. De ambtenaren van het Binnenlands Bestuur, gescheiden in Ned. en inheems corps, staan aan het hoofd van deze ambtskringen.
De bevolking is op verschillende wijze te rubriceren. Zo naar ras, in ‘vroom zelfbedrog’ nationaliteit genoemd: Europeanen, inlanders en vreemde oosterlingen, met dien verstande, dat onder de eersten medetellen zij wier land van oorsprong een principieel zelfde familierecht wordt toegedacht als Ned. (Japanners, Siamezen, Amerikanen, niet Chinezen) en tot de laatsten allen die niet onderworpen zijn aan de bepalingen der overige categorieën. Een ander criterium is het staatsverband: vreemdelingen tegenover Ned. onderdanen. Tweeërlei grondslag bepaalt deze groep, de Wet op het Nederlanderschap met haar afstammingsbeginsel en die op het ruimere Ned. onderdaanschap met haar territorialiteitsprincipe.
Aan het hoofd van Indië staat de Ned. GouverneurGeneraal. In zijn handen liggen het algemeen bestuur en de regeling der inwendige aangelegenheden d.m.v. ordonnantiën en regeringsverordeningen. Hij stelt de voorlopige begroting vast, draagt het opperbevel over de aanwezige zee- en landmacht en verleent gratie, zolang de veroordeelde zich in Indië ophoudt. In dringende omstandigheden kan zijn noodordonnantie zelfs regelen, wijzigen of buiten werking stellen, hetgeen normalerwijs tot het Haags domein behoort, de Staatsregeling uitgezonderd.
Zijn macht is nochtans gebreideld. Hij is gebonden aan de Staatsregeling, die hem het advies van de Raad van Indië vaak verplicht, soms bindend voorschrijft. De invloed van dit college van vijf ‘edeleren’ is, evenals van ’s landvoogds ‘vraagbaak en voorlichter’, de Algemene Secretaris, teruggedrongen, sedert in de Volksraad zes burgerlijke en twee militaire departementshoofden als regeringsgemachtigden rekenschap van en toelichting op het bewind verstrekken. Daardoor zijn deze ambtenaren, te vergelijken met de ministers vóór 1848, in aanzien gestegen. De Algemene Rekenkamer houdt toezicht op rekenplicht en beheer der geldmiddelen.
De krachtigste inperking is evenwel de verplichte medewerking van de Volksraad, diens z.g. ‘bindend advies’. Wanneer verschil van mening zich openbaart, beslist over de voorlopige begroting en andere geldelijke onderwerpen de wet; t.o.v. een ontwerp-ordonnantie staan een lange en een korte weg open. Of de G.G. verzoekt om hernieuwde behandeling binnen zes maanden en, mits dan nog nodig, om vaststelling bij algemene maatregel van bestuur, óf hij stelt, indien onverwijlde voorziening dringt, de ordonnantie op eigen gezag en verantwoording vast Een getemperde alleenheerschappij, zo kan men de landvoogdij omschrijven, niet echter een onverantwoordelijke dictatuur. Zij wordt nl. gevoerd ‘in naam des Konings’ en ‘met inachtneming van zijn aanwijzingen’. Zeker, de betekenis dezer zinsneden staat niet vast. Wie de G.G. een eigen, zelfstandige gezagssfeer toewenst (Leidse school) is geneigd ze tot ‘plechtige frasen’ te ontkrachten.
Wie daarentegen de nadruk legt op de koninklijke delegatie van dat gezag (Utrechtse school), leest erin gehoorzaamheid en ondergeschiktheid. Hoe dit zij, in het parlement moet de minister volledig instaan voor heel het overzees beleid.
De taak van de Volksraad is dus het gouvernement te raden. Hij telt, behalve de door de Koning benoemde voorzitter, 25 Nederlanders, 30 inheemse en 5 uitheemse onderdanen. Hiervan worden er onderscheidenlijk 10, 10 en 2 door de G.G benoemd, 15, 20 en 3 gekozen op basis van evenredige vertegenwoordiging of volstrekte meerderheid door de raadsleden der stadsgemeenten, regentschappen, groepsgemeenschappen en locale ressorten. De Ned. en uitheemse leden vormen daartoe twee aparte kiezerscorpsen, de Indonesiërs elf kieskringen, welke een voor elke kring bepaald aantal groepsgenoten afvaardigen. Voor de twaalfde kieskring, de Vorstenlanden, geldt een afwijkende regeling.
De Volksraad wordt aldus organisch samengesteld; ook de benoemden worden veelal uit gewichtige sociale en economische bevolkingsgroepen betrokken. Hij mag daarom een vertegenwoordiging vóór, niet dóór het volk heten, want slechts luttele onderdanen hebben aan de aanwijzing rechtstreeks deel tengevolge van de trapsgewijze verkiezing door deels zelf gekozen kiezers.
Uit en door de Volksraad worden voor zijn vierjarig zittingstijdvak 15 leden gekozen, die met ’s raads voorzitter het College van Gedelegeerden vormen. Toen nl. in 1927 de Volksraad een mede-wetgevende taak werd toegedacht, vreesde men niet de beste krachten te verenigen, indien hij het ganse jaar bijeen zou moeten zijn. Buiten de beperkte gewone zittingen van de plenaire raad treedt daarom het College in zijn plaats op. Het adviseert over de ontwerp-ordonnantiën, welker behandeling de Volksraad zich niet heeft voorbehouden.
Tot de uitoefening van hun taak zijn deze organen voorzien van het recht van initiatief en amendement. Voorts mogen zij petitiën tot de bevoegde machten richten en de Indische regering vragen stellen. Tevens wordt de raad gehoord over ontwerpen van wetten en algemene maatregelen van bestuur die uitsluitend of in belangrijke mate Ned. Indië betreffen. De rechten van enquête en interpellatie ontbreken echter in de uitrusting; zij werden geacht niet te passen in een stelsel dat — anders dan het parlementaire — de bevoegdheid tot critiek niet compenseert door een plicht tot overneming der verantwoordelijkheid.
Omstreeks de eeuwwende werd de eis tot ontlasting der straf geconcentreerde centrale regering gekoppeld aan de wens naar medezeggenschap der ingezetenen. De Decentralisatiewet 1903 en eerst recht de Bestuurshervormingswet 1922 boden hiertoe de mogelijkheid.
Op Java en Madoera treffen we drie provinciën aan, verdeeld in 70 regentschappen en 18 stadsgemeenten; in de Buitengewesten drie groepsgemeenschappen, 7 stadsgemeenten en een aantal gemeenten, onderafdelingen en andere locale ressorten. Zij zijn ingesteld tot regeling en bestuur der eigen huishouding en toebedeeld met eigenmeesterschap en medebewind, analoga van wat in het moederland autonomie en zelfbestuur wordt genoemd. Zij putten uit eigen geldmiddelen en hebben keurbevoegdheid (keur is plaatselijke verordening).
Aan haar hoofd staat niet één ambtenaar, doch een raad, welks zetelverhouding naar de drie bevolkingsgroepen is vastgesteld volgens het karakter der gemeenschap. De raden der (stads)gemeenten b.v. bezitten een Ned. meerderheid, de groepsgemeenschaps- en onderafdelingsraden een duidelijk inheems overwicht. Soms is het lidmaatschap verbonden aan een bepaald ambt, maar de meeste leden worden benoemd of gekozen. Verkiezing geschiedt onmiddellijk hetzij middellijk door raadsleden van lagere gemeenschappen of door kiesmannen ad hoe.
De raadsvoorzitter is gemeenlijk geen afzonderlijke ambtsdrager, maar het hoofd van de gewestelijke of plaatselijke, met het ressort samenvallende, bestuurskring. Waar een college van dagelijks bestuur aanwezig is, is hij stemhebbend lid ervan.
Naast deze ingestelde, gemengde ressorten van kennelijk Ned. snit, de als rechtspersoon erkende, inheemse adatgemeenschappen. De inlandse gemeenten zijn territoriaal of genealogisch georganiseerd onder eenhoofdig of collegiaal bestuur. Het dorpshoofd, aangewezen volgens erfrecht met electie, heeft tot taak geschillen ten nadele van het commune welzijn te voorkomen. Bestuur en rechtspraak vloeien daarbij ineen; wetgeving is nauwelijks bekend. Hij is een autocraat, die evenwel de desavergadering kan horen.
In de Buitengewesten zijn later gemeenten in een meer westers-economische inrichting hervormd. De raad kan dan, behalve belastingen in diensten, ook financiële lasten opleggen en strafverordeningen uitvaardigen.
Van de zelfbesturende landschappen, reeds genoemd, is de regeringsvorm even uiteenlopend (monarchaal, oligarchisch of republikeins) als hun omvang, die varieert van een provincie tot een dorp. De G.G. sluit met de landschapshoofden lange contracten, afbakeningen van wat voortaan aan de Indische overheid toekomt, of korte verklaringen van een vijftal modellen, aangevuld door de Zelfbestuursregelen 1938, waarin de zelfbestuurders slechts een minimum aan bevoegdheden wordt gelaten.
Deze ‘verdragen’, 15 van de eerste, 263 van de tweede soort, behelzen o.a. de erkenning door de zelfbestuurder van het oppergezag van de Ned. staat en het verbod tot staatkundige aanraking met vreemde mogendheden. Hij zal nakomen of handhaven alle regelingen, van hoger hand komende, voorzover deze betrekking hebben op zijn landschap en zijn onderhorigen. Alleen over deze Iaatsten strekt zijn eigenmeesterschap zich, behoudens uitzonderingen, uit, niet over de landsonderhorigen.
Inheemse en westerse waterschappen voltooien tenslotte de rij van lagere gemeenschappen.
De bevoegdheden van de G.G. om personen, die gevaarlijk worden geacht voor de openbare rust en orde, Indië uit te zetten, uit een bepaald deel ervan te verbannen of in een aangewezen verblijfplaats te interneren, betitelt men als exorbitante rechten. De eerstgenoemde maatregelen zijn toepasselijk op hen, die buiten Indië zijn geboren; de laatste twee juist op de ingeborenen.
Zo deze vérgaande politiedwang wordt gerechtvaardigd door de gemengde samenleving, dan ware toch de rechtszekerheid ter zake beter te waarborgen.
De christelijke overheid over een voor 5/6 mohammedaanse bevolking bepaalde zich aanvankelijk tot een houding van neutraliteit, de Compagnie uit schrielheid, haar opvolgsters uit schuwheid voor de ongekende Islam. Pas toen Chr. Snouck Hurgronje (1857-1936) inzicht in de plichtenleer had gebracht, werd doelbewust opgetreden; voor het louter religieuze deel volkomen vrijheid als voor elke godsdienst behoudens administratieve bemoeienis, van de maatschappelijke voorschriften ordening (b.v. t.a.v. de hadjdj, jaarlijkse bedevaart naar Mekka) dan wel bestrijding waar het belang der moslims zelf of de verantwoordelijkheid der regering voor orde en rust naar binnen en buiten ertoe noopten.
Was de R.k. kerk van het ogenblik harer toelating een zelfstandige organisatie, de protestantse kerken waren door het opperbestuur, ter banning van secten en richtingen, onder één leiding, vervolgens tot één gemeenschap, de z.g. Indische Kerk samengebracht. De scheiding van land en kerk kwam eerst in 1935 tot stand.
Het preventieve toezicht op de vrije prediking door zendelingen en missionarissen ligt, ook in de Staatsregeling, bij het eigen, onbeperkte oordeel van de G.G.
J.J. Schrieke, Inleiding in het staatsrecht van Nederlands-Indië, 1940.
A. Nederburgh, De nieuwe staatsinrichting van Nederlandsch-Indië (Doorgetrokken hoofdlijnen), 1927.
Ph. Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, 2 dln, 6de dr. 1932-1933. C. van Vollenhoven, Het adat recht van NederlandschIndië, dl 2, 1931. A. D. A. de Kat Angelino, Staatkundig beleid en bestuurszorg in Nederlandsch-Indië, 2 dln, 3de dr. 1931. Suriname en Curaçao zijn sinds 1845 afzonderlijke gouvernementen. De regering berust er bij Gouverneurs, wier feitelijke positie overeenkomt met die van de GouvemeurGeneraal. Zij zijn voorzitter van de Raad van Bestuur,welks ondervoorzitter en drie leden, door de Koning benoemd, zij horen over wetgevende en financiële maatregelen, wanneer hun dit is voorgeschreven of goeddunkt. Overeenstemming is echter nergens geboden.
Het vertegenwoordigend lichaam heet de Staten. Vijf leden worden benoemd door de Gouverneur, tien rechtstreeks gekozen door de weinige mannelijke Ned. onderdanen die aan voor Suriname en Cura?ao afwijkend bepaalde eisen van verstandeüjke ontwikkeling of welstand voldoen. Het product van wetgeving heet landsverordening, op het ontwerp waarvan de lange en korte conflictenregelingen toepasselijk zijn. Vroeger kon tevens een algemene maatregel van bestuur worden uitgevaardigd voor elk ontwerp, dat het Regeringsreglement aan de koloniale verordening had voorbehouden. Deze druk misbruikte ‘blanco volmacht’ liet van de overzeese autonomie weinig over.
Uitholling van dit recht bleef mét de geldelijke afhankelijkheid. De begroting wordt nl. bij wet vastgesteld, indien blijkens de voorlopige vaststelling door de Gouverneur, na goedkeuring van de Staten, de raming der uitgaven die der eigen middelen te boven gaat. Decenniën lang heeft het Rijk de sluitpost van enige millioenen, vooral voor Suriname, moeten opbrengen.
De West kent nog geen lagere gemeenschappen. De Antillen, behalve het hoofdeiland, zijn ambtskringen, waar een gezaghebber met twee gekozen landraden een Raad van Politie (= bestuur) vormt.
Niet altijd is de staatsrechtelijke gelijkenis tussen beide gebiedsdelen zo groot geweest. Aan de ‘Politycque Raad’ uit het octrooi van 1682 had Suriname reeds tachtig jaar terug een vertegenwoordigend orgaan ontleend, hetwelk een poos lang zelfs geheel gekozen werd. Cura?ao moest echter tot 1937 wachten, wegens bezwaren, die, getoetst aan Suriname, niet hadden mogen zijn geuit.
M. F. da Costa Gomez, Het wetgevend orgaan van Curaçao, samenstelling en bevoegdheid bezien in het kader van de Nederlandsche koloniale politiek, 1935.
A. E. Buiskool, Surinaamsch staatsrecht, 1937.
Een staatsrechtelijk dispuut, schematisch moeilijk ontwarbaar, is gevoerd over de plaats, welke het overzees staatsrecht in dat van het Koninkrijk inneemt. De gebeurtenissen na 1941 hebben het toegespitst tot een laaiend staatkundig probleem. Bij zijn gloed verbleekt de kaleidoscopische, steeds evenwel op de eenheid van het Koninkrijk rustende, bontheid van provinciaal aanhangsel, ‘ondernevenschikking’ en gelijkgerechtigdheid.
A. Nederburgh, De bouw van het Koninkrijk der Nederlanden naar stellig recht, 1930.
A. J. R. Heinsius, Over den zgn. ‘bouw’ van het Koninkrijk der Nederlanden (Indisch Tijdschrift van het Recht, deel 135, 1932, blz. 429 e.v.).
J.A. Eigeman, De onvoltooide organisatie van het Koninkrijk, 1932. Ph. Kleintjes en H. van Wageningen, Praeadviezen over de rechtspositie van de Nederlandsche overzeesche gewesten in het staatsverband (Annalen 1929 der Vereeniging tot het bevorderen van de beoefening der wetenschap onder de Katholieken in Nederland).
De oorlogsjaren onderbraken en versnelden tevens de ontwikkelingsgang van het overzeese staatsrecht. De voorgaande schets is dan ook slechts achtergrond voor een nieuwe rechtsorde.
Andere vormen ontstaan op grond van een Londens wetsbesluit. Volksraad en Raad van Indië sluimeren. Een Raad van Departementshoofden ónder een Directeur-Generaal organiseert autonome districten met steun van gekozen vertegenwoordigers der bevolkingsgroepen. Raden met Indonesisch overwicht en landschapsstadsgemeenten zijn ingesteld, elders landschappen in unies bijeengebracht. De scheiding tussen de twee bestuurscorpsen van het Binnenlands Bestuur wordt allengs opgeheven.
In West-Indië herziet de drang naar ontvoogding allereerst samenstelling en bevoegdheid der Staten, kiesstelsel en decentralisatie. Een College van Gecommitteerden moet de tegenstelling van Gouverneur en Staten overbruggen, vertegenwoordigers in Den Haag de afstand tussen ministerie en staatsdelen.
Een Commissie-Generaal, tijdelijk verlengstuk van het opperbestuur, waarin mede de algemene bestuurder, de Luitenant-Gouverneur-Generaal, heeft met vertegenwoordigers der Republiek Indonesia een basisovereenkomst aangegaan, welke regering en meerderheid der Tweede Kamer als een politiek beginselprogram hebben aanvaard, doch de oppositie als ongrondwettige en ondemocratische rechtsschepping bestrijdt. De afspraak beoogt vóór 1949 gezamenlijk de oude staatseenheid te hervormen in een vrijwillig verenigde Unie van volkenrechtelijk souvereine, dus gelijkwaardige deelgenoten, t.w. het Koninkrijk der Nederlanden nieuwe stijl (Ned., Suriname en Antillen) en de Verenigde Staten van Indonesië. Eigen Unie-organen met als hoofd de Koning der Nederlanden—een dubbele functie derhalve — behartigen gemeenschappelijke buitenlandse, defensieve en andere belangen. Hoge Commissarissen vertegenwoordigen over en weer beider sferen. Het Uniestatuut, te ontwerpen ter rondetafel-conferentie van afgezanten van alle gebiedsdelen, moet waarborgen bevatten voor elkanders rechten en verplichtingen, wederzijds staatsburgerschap en beslechting van geschillen. Fundamentele vrijheden en ethnografische minderheden worden beschermd. Nieuw-Guinea ontvangt een aparte status.
Linggadjati. De ontwerp-overeenkomst, de toelichting der Commissie-Generaal, de Regeeringsverklaring, 1946. Een der Ver. St. van Indonesië zal zijn de Republiek Indonesia, de facto erkend gezag te oefenen over Java, Madoera en Sumatra. Deze nieuwe realiteit vertoont revolutionnaire littekens in haar staatsbeeld. De invloed van de president op het kabinet is ingrijpender dan het toezicht van het Centraal Nationaal Comité. Zijn 413 leden worden deels gekozen, deels door president of partijen benoemd; een werkcomité is voortdurend bijeen. In hoeverre de constitutie toepassing vindt, blijft voorshands duister. Het onderwijs, dat de voormannen genoten, maakt het begrijpelijk, dat meer aan westers dan aan adatrecht ontleend werd.
De twee overige federatieleden worden Borneo, nog slechts in onderdelen (daerah’s) geconcipieerd, en OostIndonesië. De conferentie van Den Pasar bestendigde zich als voorlopige volksvertegenwoordiging (70 leden) en koos een staatshoofd. Ministers zullen de negara (Maleis voor district) besturen. Indien een senaat wordt ingesteld, worden daarin de autonome gebieden, b.v. de alsnog te wijzigen zelfbesturen vertegenwoordigd. Een Commissaris der Kroon waakt voor goed bestuur, financiën en minderheden. Slechts weinige aangelegenheden worden aan de ‘negara’ t.b.v. de federatie onttrokken.
Wettiging d.m.v. grondwets-en wetswijziging in Nederland is de noodzakelijke sluitsteen van het nieuwe staatsbestel. Tot zolang blijft de staats- en volkenrechtelijke verantwoordelijkheid van het toekomst oude Koninkrijk onverkort. Het lot der overeenkomsten hangt af van de uitwerkingen naleving; thans (1 September 1947) valt niet te voorspellen of de van stonde af verschillende interpretaties van Ned. en Indonesiërs practisch nog tot elkaar kunnen worden gebracht. Nederland heeft bij de aanvaarding der politiële actie Linggadjati formeel opgezegd, doch blijft het nastreven; de Republiek verlangt nu door geen federatie meer beperkte souvereiniteit over geheel Indonesië. Een buitenlandse katalysator zal wel van node zijn.
Reeds onderzoeken op aanbeveling van de Veiligheidsraad der Verenigde Volken de consuls-generaal te Batavia de huidige toestand en biedt een commissie van drie mogendheden haar goede diensten aan beide partijen aan.
De recente gebeurtenissen liggen in het demarcatieterrein tussen recht en macht. Aan de politiek de taak het laatste en beslissende woord te spreken.
Worden de plannen verwezenlijkt, dan ontstaat een rechtsfiguur naar eigen aard, waarop geen vergeeld etiket uit staats- of volkenrechtsarchief zal passen.
H. VAN DAM
Verslag van de Commissie tot bestudeering van staatsrechtelijke hervormingen (Commissie-V isman), 2de dr. 1944. Rapport van de Commissie tot onderzoek en bestudeering van de in het Staatsdeel Curagao levende politieke opvattingen en wenschen, ter voorbereiding van de Rijksconferentie (Commissie-De la Try Ellis), 1946. Verslag van de Commissie tot bestudering van Staatkundige Hervormingen in Suriname (Commissie-De Niet), dl II, 1947. Verslag van de Commissie van onderzoek naar de opvattingen in Nederland omtrent de plaats van de overzeesche gebiedsdeelen in het Koninkrijk (Commissie-Van Helsdingen), 1946-1947.
