Anders dan in de samengestelde staat, waar de onderdelen van de staat zelf staten zijn, heeft de eenheidsstaat slechts onderdelen met eigen organen, die hun gezag aan de constitutie van het centraal gezag ontlenen. De meeste staten zijn in meerdere of mindere mate gedecentraliseerd, d.w.z. de onderdelen hebben een zekere zelfstandigheid tegenover het centraal gezag.
Er bestaat dan een decentralisatie van wetgeving en bestuur, niet van rechtspraak.Men onderscheidt horizontale decentralisatie en verticale decentralisatie. De eerste — ook wel territoriale decentralisatie genoemd — is ruimtelijk, naar territoir. Er bestaan dan autonome lagere publiekrechtelijke gemeenschappen, die algemene belangen op een bepaald territoir (gebiedsdeel) behartigen. De tweede — ook functionele decentralisatie genoemd — is naar diensten. Er bestaan dan autonome publiekrechtelijke corporaties, die bijzondere, naar hun aard beperkte belangen los van een bepaald territoir behartigen (doelcorporatie). Door beide kan het parlement als wetgever ontlast worden.
Eerst bespreken we nu de territoriale decentralisatie: in Ned. de provincies en ét gemeenten. De eerste zijn hoofdzakelijk in de Provinciale Wet van 1850 (vrij sterk gewijzigd in 1905 en 1927), de tweede grotendeels in de Gemeentewet van 1815 (nogal ingrijpend gewijzigd in 1931) geregeld. Beide zeer belangrijke organieke wetten stammen uit het legislatief uiterst vruchtbare eerste ministerie-Thorbecke (1849-1853). Als voorbeeld voor de Gemeentewet van 1851 diende de Belgische van 1836.
Zowel de 11 provincies als de 1016 gemeenten hebben autonomie, d.i. regeling en bestuur van eigen huishouding, en medebewind of zelfbestuur, d.i. verplichte medewerking aan de uitvoering van hogere regelingen (wetten enz.). Anders dan onder de streng centralistische Staatsregeling van 1798 en in de Franse tijd werd bij de Grondwet van 1814, na strijd over de vraag van centralisatie (C. F. van Maanen) of decentralisatie (Gijsbert Karel van Hogendorp), een zekere decentralisatie in het staatsbestuur aanvaard. Engeland is van oudsher het typische land van medebewind, waar de wetten centraal (door het Parlement) gemaakt worden, doch de uitvoering niet door staatsambtenaren geschiedt, maar aan lagere autoriteiten ter plaatse overgelaten wordt, hetgeen het voordeel heeft, dat de regeling van de hogere corporatie aan de speciale toestanden betreffende de lagere corporatie aangepast wordt. Sinds de Woningwet van 1901 zijn er in ons land tussenvormen ontstaan, o.a. die, waarbij de gemeenten door de wetgever verplicht worden een bepaalde materie bij verordening te regelen. In diverse wetten (Warenwet, Ambtenarenwet enz.) wordt dit sindsdien eveneens voorgeschreven.
Opdat de eenheid in de staat gehandhaafd blijve en de hogere belangen niet geschaad worden, is er hoger toezicht op de autonomie en medebewind hebbende lagere gemeenschappen. Er is een hiërarchie (Rijk, provincie, gemeente), zodat de lagere verordening ophoudt te bestaan, wanneer er later een hogere regeling betreffende hetzelfde onderwerp tot stand komt. Als een reactie op de te ver gaande decentralisatie in de Rep. der Ver. Ned. is koninklijke goedkeuring vereist voor alle prov. verordeningen (preventief toezicht), welke goedkeuring alleen geweigerd kan worden bij een met redenen omkleed K.B., de Raad van State gehoord. De besluiten van de prov., benevens alle verordeningen en besluiten van de gem., kunnen door de Kroon geschorst en vernietigd worden wegens strijd met de wet of met het algemeen belang (repressief toezicht). Bovendien kan de rechter in bepaalde gevallen de verordeningen der lagere organen toetsen.
De autonomie van de prov. en de gem. zou geen waarde hebben, wanneer deze gebiedsdelen geen eigen financiewezen hadden. Ze hebben dan ook een eigen begroting. De prov. begroting, vastgesteld door de Prov. Staten, moet goedgekeurd worden door de Kroon, de gem. begroting, vastgesteld door de Gemeenteraad, door de Gedeputeerde Staten. Zowel in de prov. als in de gem. zijn afzonderlijke bedrijfsbegrotingen mogelijk.
Behalve een eigen budget hebben de prov. en de gem. ook eigen belastingen. Het belastingwezen van de prov., welker taak zich weliswaar uitbreidt, doch toch minder omvangrijk is (vnl. waterstaat en verkeer; ook o.a. electriciteits- en drinkwatervoorziening), is volgens de algemene regels in de Prov. Wet beperkt. De Gemeentewet staat de gem. toe, een groot aantal verschillende belastingen te heffen. De prov. en gem. belastingverordeningen moeten door de Kroon goedgekeurd worden. De prov. geniet een onbelangrijke, de gem. daarentegen een zeer belangrijke uitkering uit ’s Rijks kas.
De sinds 1865 bestaande financiële verhouding tussen Rijk en gem. gaf en geeft aanleiding tot moeilijkheden en leidde tot een grotere afhankelijkheid der gem. van het Rijk en daarmee tot een beknotting der gem. autonomie. Een belangrijke bron van inkomsten vormen in verschillende .gemeenten de winsten uit de gemeentebedrijven (energie, vervoer, waterleiding enz.).
Aan het hoofd der prov. staan de Provinciale Staten, voor vier jaar rechtstreeks gekozen met dezelfde vereisten voor actief en passief kiesrecht als voor de Tweede Kamer (alleen een leeftijd van 25 jaar om gekozen te worden en het ingezetenschap van de prov. in plaats van dat van het Rijk als verschillen). De Prov. Staten zijn niet geregeld bijeen, doch slechts in twee zittingen per jaar (zomerzitting en najaarszitting). Belangrijk is daardoor het kleine college van dagelijks bestuur, de Gedeputeerde Staten, gekozen — eveneens voor vier jaar — door en uit de Prov. Staten. Behalve met het dagelijks bestuur zijn Ged.
Staten ook belast met administratieve rechtspraak en toezicht op de gemeentebesturen. Tevens zijn zij het normale orgaan van zelfbestuur. De Commissaris der Koningin — geregeld in de Grondwet, de Provinciale Wet en een bij K.B. vastgestelde Instructie van 1850 — is een uit ’s Rijks kas bezoldigde rijksambtenaar, allereerst ter behartiging der rijksbelangen, maar toch ook gedeeltelijk orgaan van de prov., deelnemend aan het prov. bestuur. Als orgaan van de prov. kan ook nog genoemd worden de door de Prov. Staten zelf benoemde griffier (hoofd van de Prov. Griffie).
R. Kranenburg, Het Nederlandsch Provinciaal Recht, 1931. Volgens art. 1 van de Gemeentewet heeft de gem. drie organen: de Gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders en de Burgemeester. De Gemeenteraad, die aan het hoofd van de gem. Gemeente staat, wordt rechtstreeks gekozen voor vier jaar met dezelfde vereisten voor actief en passief kiesrecht als voor de Tweede Kamer (echter een leeftijd van 23 jaar om raadslid te zijn en ingezetenschap van de gem. in plaats van ingezetenschap van het Rijk). De vergaderingen van de Raad zijn, evenals die van de beide Kamers en de Prov. Staten, als regel openbaar. De wethouders worden voor vier jaar gekozen door en uit de Raad en vormen met de burgemeester als hun voorzitter het dagelijks bestuur van de gem.
Bepleit wordt wel de mogelijkheid om ook niet-raadsleden tot wethouder te kunnen benoemen. De Raad, die hoofdorgaan van de gem. autonomie is, kan verordenende bevoegdheid aan B. en W. delegeren. Hiervan wordt slechts weinig gebruik gemaakt. B. en W. vormen het hoofdorgaan van zelfbestuur. De burgemeester wordt niet, zoals in Frankrijk (maire), door en uit de Raad gekozen, doch voor zes jaar door de Koning benoemd. De gem. heeft geen zeggenschap bij deze benoeming, noch dooreen aanbeveling, noch dooreen bindende voordracht.
Invloedrijk hierbij is wel de Commissaris der Koningin, daar deze een aanbeveling indient. I.h.a. voelt men hier te lande niet voor een burgemeestersverkiezing. De benoeming van burgemeesters van hoofdplaatsen der prov. en van gem. boven de 50.000 zielen moet in de Ministerraad besproken worden. De Grondwet kent de burgemeester slechts als voorzitter van de Gemeenteraad. Overigens is zijn positie in de Gemeentewet geregeld. Hij wordt grotendeels door de gem. bezoldigd. Als organen van de gem. functionneren ook nog een secretaris en een ontvanger.
Er kunnen volgens de Gemeentewet verschillende commissies uit de Raad benoemd worden: vaste commissies van voorbereiding (voorbereiding voor de Raad), vaste commissies van bijstand (bijstand van B. en W. in het beheer van bepaalde takken van gemeentedienst), commissies ad hoe (tot uitvoering van een bepaalde last) en vaste commissies voor de strafverordeningen. Vooral in de grote gem. wordt hiervan een druk gebruik gemaakt en deze raadscommissies vervullen daar een belangrijke rol in het gemeentebestuur.
Meer en meer gaan gem. samenwerken om gemeenschappelijke belangen te behartigen. Sinds 1922 wijdt de Grondwet een artikel aan de intercommunale samenwerking en in 1931 kwam als uitvloeisel van dit grondwetsartikel een betere en meer uitvoerige regeling hiervan in de Gemeentewet dan voorheen. Ook gedwongen samenwerking tussen twee of meer gem. en de vorming van nieuwe, rechtspersoonlijkheid bezittende intercommunale (publiekrechtelijke) lichamen zijn nu mogelijk.
J. Oppenheim-C. W. van der Pot, Het Nederlandsch Gemeenterecht, 2 dln, 1932.
J. Bool, De Gemeentewet, 1930; Supplement, 1932. Tijdschriften: De Gemeente-Stem; Bestuurswetenschappen (uitg. Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten); Gemeente-Financiën (uitg. Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten).
Bij het waterschap als publiekrechtelijk lichaam ziet men een tussenvorm tussen territoriale en functionele decentralisatie. De waterschappen hebben immers zowel een afgebakend grondgebied (in de regel althans) alsook bepaalde afgebakende en naar de aard beperkte taak. Zij zijn gebiedscorporaties en tevens doelcorporaties. In ons land zijn zij eeuwenoud door de strijd welke onze voorvaderen hier tegen het water hadden te voeren. Ontstaan als particuliere organisaties van belanghebbenden (‘wien water deert, die water keert’), werden zij door toenemende overheidsinmenging met het oog op het algemeen belang meer en meer tot publiekrechtelijke corporaties.
Ofschoon de Grondwet van 18^8 reeds een wettelijke regeling van de waterstaat eiste, kwam deze eerst tegen het einde van de 19de eeuw en in het begin van de 20ste eeuw tot stand. Als belangrijkste van de diverse waterstaatswetten, die vrijwel alle door één vaste commissie (de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving: G. de Vries Azn) ontworpen zijn, dienen de Keurenwet 1895, de Algemene Waterstaatswet 1900 en de Bevoegdhedenwet 1902 genoemd te worden. Niet alleen waterlozing en waterkering, doch ook o.a. de zorg voor de wegen valt onder het begrip waterstaat (de Wegenwet van 1930, regelende de openbare wegen). De Prov. Staten stellen reglementen voor de waterschappen in hun prov. vast: meestal een Algemeen Polderreglement voor alle waterschappen en een Bijzonder Reglement voor de afzonderlijke waterschappen. Ook in deze reglementen, waarin de bevoegdheden der bestuursorganen geregeld zijn en die wel eens de grondwetten der waterschappen genoemd worden, vindt men derhalve waterstaatsrecht. Terwijl grondwettelijk prov. en gem. alleen door de wetgever gevormd, verenigd en gesplitst kunnen worden, zijn het de Prov.
Staten, die nieuwe waterschappen — en sinds 1887 ook veenschappen (hoogveen) en veenpolders (laagveen) — oprichten, de bestaande opheffen, de inrichtingen en reglementen wijzigen en nieuwe reglementen maken. De autonomie der waterschappen enz. is grondwettelijk vastgelegd. Keuren, d.w.z. strafverordeningen, mogen volgens de Keurenwet alleen gemaakt worden door die waterschapsbesturen, aan welke deze bevoegdheid uitdrukkelijk bij het reglement der instelling toegekend is, en door die besturen, welke deze bevoegdheid tot dusver wettig hebben uitgeoefend, totdat door de Staten, onder goedkeuring der Kroon, anders is beslist. Zij zijn aan de goedkeuring van Ged. Staten onderworpen (met beroep op de Kroon), terwijl gewone waterschapsverordeningen slechts aan Ged. Staten behoeven te worden medegedeeld. Ook de waterschapsverordening moet voor een latere hogere regeling van Rijk of prov. wijken.
Ook hebben de waterschappen medebewind. Het beheer van waterschapswerken berust óf bij het Rijk, óf bij de prov., óf bij de gem., óf bij het waterschap. Het oppertoezicht over de waterstaat wordt door de Kroon uitgeoefend, het toezicht door de Prov. Staten (practisch door de Ged. Staten). Na de watersnood in N.
Holland in 1916 is door wetswijziging in 1921 de positie van het hoger gezag tegenover de waterschapsbesturen in geval van dringend of dreigend gevaar (ijsgang, overstroming e.d.) versterkt. De waterschappen kunnen eigen belastingen heffen, hetgeen meestal geschiedt in de vorm van een omslag over de gronden van de schuldplichtige ingelanden binnen het waterschap (‘mergen-mergensgelijk’ naar de grootte of naar de waarde). De regeling dier belastingheffingen is niet in de wet te vinden, doch aan de Prov. Staten overgelaten. De waterschappen hebben een eigen jaarlijkse begroting, welke eveneens in de waterschaps-reglementen geregeld wordt. Als organen heeft het waterschap meestal een vergadering der stemgerechtigde ingelanden, d.w.z. diegenen die eigenaar van of overigens zakelijk gerechtigd op een onroerend goed in de polder zijn, en een door dezen gekozen bestuur.
Behalve in N. Holland is er meervoudig stemrecht (naar de grootte van het grondbezit). Pachterskiesrecht naast dat van de grondeigenaar wordt wel bepleit. De bestuurders heten heemraden of hoogheemraden, hun voorzitter is de dijkgraaf. Van de waterschappen die zeewater, IJsselmeerwater of opperwater der grote rivieren keren, benoemt de Kroon de voorzitters en de leden der dagelijkse besturen.
P. C. Boele van Hensbroek, Korte samenvatting van het waterstaatsrecht, 1939.
C. J. H. Schepel, Waterschapswetgeving, 2de dr. 1927.
Bij de grondwetsherziening van 1922 werd in het hoofdstuk over de Waterstaat een artikel opgenomen, dat de mogelijkheid schiep ook nog aan andere dan de in de Grondwet genoemde lichamen ver ordenende bevoegdheid bij de wet toe te kennen. Gedacht was o.a. aan havenschappen, die weer gedeeltelijk territoriale, gedeeltelijk doelcorporaties zouden zijn; maar ook aan allerlei ‘schappen’ (textielschap, kolenschap, vervoerschap enz.) als zuivere doelcorporaties (functionele decentralisatie). Hoe het openbaar lichaam de Wieringermeer van 1937 tot 1940 de enige toepassing van dit artikel werd, is reeds hierboven vermeld. In de Bedrijfsradenwet 1933 werd bepaald, dat de Bedrijfsraad de verordeningen kan maken, die hij in het belang van het bedrijf nodig oordeelt ten aanzien van onderwerpen, waarvan de regeling of nadere regeling bij of krachtens de wet aan de Bedrijfsraad is opgedragen of overgelaten. De wetgever dient dan eerst nadere regelingen te maken, hetgeen tot nu toe niet is geschied. In 1938 werd het grondwetsartikel een afzonderlijk hoofdstuk (VI) van de Grondwet, terwijl — vooral op aandrang van katholieke zijde (Aalberse) — een nieuw, uit drie artikelen bestaand hoofdstuk (V) opgenomen werd betreffende de instelling bij de wet van openbare lichamen van beroep en bedrijf, eveneens met verordenende bevoegdheid.
Ook deze zullen een grondwettelijk gewaarborgde autonomie hebben met preventief of repressief hoger toezicht. Hun besluiten kunnen in bepaalde omstandigheden aan goedkeuring door hoger gezag onderworpen worden en de besluiten welke met de wet of het algemeen belang strijden, kunnen geschorst of vernietigd worden. Men wil hiermee een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie opbouwen. Tijdens de tweede wereldoorlog is een publiekrechtelijke organisatie van het bedrijfsleven (organisatie Woltersom) naar Duits model opgebouwd met hoofdgroepen, bedrijfsgroepen, vakgroepen en ondervakgroepen met verordenende bevoegdheid (horizontale bedrijfsorganisatie). Zij zal verdwijnen en door een nieuwe publiekrechtelijke organisatie van het bedrijfsleven worden vervangen.
J. in ’t Veld, Nieuwe vormen van decentralisatie, 1929. J. M. H. Dassen, De grondwetsherziening 1938, 1938.
