Inleiding: Van wat men thans verstaat onder publieke voorzieningen, dat zijn de diensten, die de overheid of particulieren met overheidsconsessie aan de bevolking bewijzen in het bijzonder in de woningen, was in de aanvang van de 19de eeuw nog niets te bespeuren. De huishouding van elke burger was nog in zoverre gesloten, dat hij zelf in eigen huis moest zorgen voor de noodzakelijke voorzieningen: licht, water en warmte voor verwarming van zijn huis en voor het koken.
De uitvindingen in de 19de eeuw en de snelle ontwikkeling van de daarmede verband houdende techniek brachten daarin verandering. Dit trad het eerst op bij de verlichting.
Het lichtgas, oorspronkelijk alleen gebruikt voor straatverlichting in de steden, begon men in de huizen te brengen voor verlichtingsdoeleinden en daarmede begon de particuliere huishouding haar karakter van geslotenheid te verliezen, maar tevens haar onafhankelijkheid. Zo verscheen in ons land het eerste geconcessionneerde gasbedrijf in 1826.
In de loop der 19de eeuw volgden water, electriciteit en telefoon, in de 20ste eeuw de radiodistributie.Het was in overeenstemming met de economische en staatkundige opvattingen in het midden van de vorige eeuw, dat de aanleg van hetgeen voor deze voorzieningen nodig was en de exploitatie der bedrijven geheel werden overgelaten aan het particuliere initiatief. De plaatselijke overheid had hiervoor in de aanvang weinig belangstelling, al wil dit niet zeggen, dat zij zich er niet tot op zekere hoogte mee bemoeide en wel moest bemoeien. Voor de aanleg en de exploitatie toch hadden de ondernemers de openbare straat nodig om daarin buizen, leidingen en kabels te leggen. De plaatselijke overheid moest daartoe vergunning verlenen en zij deed dit door het verlenen van een concessie, waaraan zij voorwaarden ken verbinden. Via de concessie en de daarin opgenomen voorwaarden heeft de overheid van het begin af aan invloed uitgeoefend op de wijze, waarop de behartiging van deze voorzieningen door de particuliere ondernemers plaatsvond.
Aan dit systeem van het doen verzorgen van deze belangen door particulieren met overheidsconcessie kleefden echter bezwaren, welke allengs meer aan het licht traden. Bij de particuliere onderneming stond het oogmerk om winst te maken voorop; dit kon tot gevolg hebben — en dat is herhaaldelijk voorgekomen — dat men buurten, die veraf lagen en voor welker bediening dus lange en kostbare transportbuizen en kabels nodig waren, niet wenste te bedienen. Ook hebben deze geconcessionneerde bedrijven een monopolistische tendentie; de overheid zal er nl. niet licht toe overgaan, aan meer dan één maatschappij, werkende op een bepaald gebied dezer voorzieningen, concessie voor het leggen van buizen en kabels in dezelfde straten te verlenen; maar daarmede brengt zij de onderneming, waaraan zij de concessie verleende, in een monopoliepositie. Niettemin is concessieverlening aan elkaar beconcurrerende bedrijven voorgekomen. De monopoliepositie in verbinding met het winstdoel der onderneming bergt het gevaar in zich van te hoge tarieven en daartegen bleek het toezicht van de overheid via de concessievoorwaarden niet voldoende of slechts negatief. Ook ontbrak vaak het initiatief om de verzorging van bepaalde voorzieningen ter hand te nemen of uit te breiden.
Men zag tenslotte de baten van deze ondernemingen aan particulieren toevloeien, terwijl de mogelijkheid aanwezig was, deze ten bate van de publieke kas te brengen. Daarbij bedacht men ook, dat een gunstige exploitatie vaak mogelijk was dank zij andere voorzieningen van gemeentewege.
Zo kwam er allengs een kentering en steeg het aantal bestrijders van het concessiesysteem, waartegenover men het beginsel van overheidsexploitatie stelde. Dit is niet zonder strijd gegaan; behalve verschil in economische visie openbaarde zich hier ook een tegenstelling op politiek terrein en kwamen de liberale opvattingen, die het particuliere initiatief en het concessiestelsel gunstig gezind waren, te staan tegenover nieuwere denkbeelden, die hier een typische taak voor de gemeenschap zagen. Deze strijd lag voornamelijk op het gebied van de gemeentepolitiek, vooral in het laatste decennium van de 19de eeuw; in het bijzonder is daaraan de naam verbonden van de Amsterdamse wethouder M. W. F. Treub.
Amsterdam ging over tot eigen exploitatie van de telefoon in 1894, van de waterleiding in 1896, van de gasfabriek in 1898 en van het trambedrijf in 1900. Zo sloeg de schaal door naar de kant van overheidsbeheer en -exploitatie; tal van gemeenten, ook kleinere, namen de verzorging van hetgeen toen met recht de publieke voorzieningen mocht heten, in eigen hand. Deze ontwikkeling heeft zich echter niet ten volle voltrokken. Naast overheidsbedrijven zijn particuliere ondernemingen blijven bestaan. Slechts de telefoon is volledig genationaliseerd. Ook gemengde bedrijven komen voor, zo de N.V.
Zeeuwsche Gas Mij (Zeeland, Vlissingen en Ned. Ind. Gas Mij) en de N.V. Gemengd Bedrijf Haagse Tramweg Mij (gemeente Den Haag en particulieren).
Vooral de gemeenten hebben zich op het terrein der publieke voorzieningen bewogen. De eerste 40 jaren der 20ste eeuw hebben op dit gebied in tal van gemeenten een bewonderenswaardige ontwikkeling te zien gegeven. De verwachtingen, die men van overheidsbeheer koesterde, zijn in vervulling gegaan. De gemeenten hebben door deze bedrijven in menig opzicht bijgedragen tot de economische en sociale ontwikkeling van deze eeuw. De gedachte, dat deze voor de bevolking zo onmisbare voorzieningen tot de taak van de overheid behoren, is in Nederland gemeen goed geworden. Ook aan het in deze bedrijven werkzame personeel is deze ontwikkeling ten goede gekomen (vaste rechtspositie, pensioenrechten, medezeggenschap).
Dc ontwikkeling ging echter verder. Het platteland was bij deze voorzieningen ten achter gebleven. In drie richtingen werd er naar gestreefd, ook de landelijke gebieden van Nederland hierin te betrekken. Ten eerste gingen vooral de grootste gemeenten er toe over de producten van hun bedrijven in hun omgeving te leveren hetzij en gros, hetzij huis aan huis (electriciteit, water, gas). Amsterdam levert electriciteit aan Haarlem, Zaandam en het Prov. Electr.
Bedrijf van Noordholland, gas aan NieuwerAmstel, Ouder-Amstel, Weesp en Muiden, water, soms huis aan huis, in tal van gemeenten ten Zuiden van het Noordzeekanaal; de Rotterdamse Electrische Tram verzorgt het plaatselijk autobusvervoer in Schiedam. Daarmede namen deze bemoeiingen tot op zekere hoogte het karakter van streekvoorziening aan.
Daarnaast begon men in verschillende streken eigen productiebedrijven te stichten voor regionale voorziening. Ook het particuliere initiatief heeft zich op dit gebied bewogen (Kennemer Electr. Mij), maar voornamelijk hebben hier gemeenschappelijke bedrijven van groepen gemeenten gewerkt, die zich voor dit doel aaneensloten; deze bedrijven zijn veelal opgericht in de vorm van een N.V. of van een stichting (electriciteit, gas, vooral water).
Een derde richting, waarin men in deze werkte, was de concentratie, waarbij kleine voorzieningsgebieden hun productie overdroegen op bedrijven, die voor grotere gebieden werkten. Bij dit proces, dat zich vooral voltrokken heeft bij de telefoon en de electriciteit, begonnen de gemeenten allengs een meer ondergeschikte rol te spelen. Bij de telefoon is de concentratie in Rijkshanden (P.T.T.) volledig doorgevoerd; deze kreeg in 1940 haar beslag. Op het gebied der electriciteitsvoorziening waren het vooral de provincies, die zich de behartiging van dit belang aantrokken en men kan zeggen, dat de electriciteitsvoorziening van Nederland voor het grootste gedeelte provinciegewijze is opgebouwd. Bij het gas verliep tot dusver het concentratieproces geheel anders; twee zeer grote bedrijven, die gas als bijproduct produceren, waren in staat uitgestrekte gebieden van goedkoop gas te voorzien, de Staatsmijnen en de Hoogovens te IJmuiden; in deze gebieden hielden de gemeentelijke gasbedrijven met produceren op. Plannen om in ons land tot een verdere gasconcentratie te komen zijn sinds 1945 in onderzoek bij een ministeriële commissie. De watervoorziening heeft nog geen concentratie van betekenis te zien gegeven; het is de vraag in hoeverre de grote werken, die Den Haag thans laat uitvoeren, en de in Amsterdam reeds gepubliceerde vérstrekkende plannen, zullen leiden tot een zekere concentratie op dit gebied, waartoe ook andere omstandigheden (de verzouting van het land, kanalisatieplannen voor Lek of IJsel, verdere drooglegging der Zuiderzee) wellicht mede zullen dwingen.
Voor de oorlog 1940-1945 telde ons land als gemeentelijke bedrijven 245 electriciteitsbedrijven (meest distributie), 183 gasbedrijven (waaronder verschillende distributiebedrijven), 154 waterleidingbedrijven, 51 reinigingsdiensten, 6 vervoerbedrijven, 3 telefoonbedrijven (sedertdien genaast) en 11 radiodistributiebedrijven (in 1940 genaast).
Bij de overheidsbedrijven heeft de vraag, of het geoorloofd is, dat de overheid op deze bedrijven winst maakt, grote belangstelling getrokken. De theorie daargelaten Tabel 1. Opbrengst van de winsten en retributies der gemeentebedrijven, vergeleken met de opbrengst van alle rechtstreeks aan de gemeenten ten goede komende belastingen in 1943 Winsten en retributies der bedrijven Opbrengst van alle belastingen Groep van gemeenten Electr. GasWaterTelefoonAndere Totaal Absolute Perhoofd Perhoofd der bevolking cijfers bedrijven bedrijven leidingbedrijf bedrijf bedrijven Absolute cijfers per 1000 gulden der bevolking in 1000 gulden Boven 100 000 inw. 16 996 4 744 6 548 — 7 726 36 014 f 14.53 72 487 f 29,24 van 50 001-100 000 „ 5 960 2 082 1 157 — 253 9 452 8,83 23 518 21,96 „ 20 00150 000 „ 1 959 2 114 869 — 313 5 255 4,71 21 405 19.17 „ 10 00120 000 „ 723 650 518 — 100 1 991 1,39 20 269 14,14 „ 5 00110 000 „ 380 229 119 — 8 736 0,56 14 712 11,15 „ 2 0015 000 „ 125 59 105 — 62 351 0,28 12 492 10.16 Beneden 2 001 „ 21 — 27 — 1 49 0,12 3 787 9,47 Alle gemeenten tezamen 26 164 9 878 9 343 — 8 463 53 848 5,94 168 670 18,58 Bron: Statistiek der Gemeenteftnanciën 1944-1946, Staat 26 hebben gemeenten en provincies in de practijk het maken van bedrijfswinsten steeds geoorloofd geacht en gedurende lange jaren waren deze bedrijfswinsten, vooral voor de gemeenten ‘de kurk, waarop de gemeentefinanciën dreven’ (zie tabel 1).
Eenstemmigheid over het karakter van deze winsten — zuivere bedrijfswinsten dan wel opbrengst van indirecte belastingen — bestaat niet. Het is een feit, dat de afnemers een hogere prijs betalen dan nodig is om de exploitatie te doen sluiten. Gemeente- en provinciale besturen staan bij de tariefbepalingen telkens voor de keus: lage tarieven en dus lage winsten, of hogere tarieven en dus zwaardere belasting van de afnemers, maar daardoor hogere winsten, die het mogelijk maken andere voorzieningen op sociaal en cultureel gebied voor diezelfde afnemers te treffen. Deze beslissingen zijn niet steeds eenvoudig. Onverbrekelijk hiermede verbonden is de sociale politiek, die de overheid bij de vaststelling der tarieven ook kan volgen en waarbij zij differentiatie in de tarieven aanbrengt, samenhangende met het verschil in draagkracht van de verschillende bevolkingsgroepen.
Bij de tariefbepaling gaat men in de eerste plaats uit van de kostprijs van het product, die in elk geval moet worden vastgesteld en in rekening gebracht. Hierbij werken als factoren de vaste en de variabele productiekosten, de vaste distributiekosten en de kosten van aansluiting. Toepassing van dit kostprijsbeginsel leidt in het algemeen nog niet tot tariefsdifferentiatie. Voor het product moeten afnemers worden gevonden en deze gaan bij de vraag, of zij het zullen afnemen, uit van de waarde, die het product voor hen heeft. Zo kan bij de gasafneming een rol spelen de petroleumprijs (tussen 1931 en 1939 liep de gasafneming in verband met de verarming der bevolking sterk terug); voor electriciteit als bron voor verlichting heeft de bevolking veel over, wijl deze verlichting het van alle andere wint; maar de industrie kan ook andere energiebronnen aanboren en dit speelt een rol bij het afsluiten van de contracten met grote verbruikers van electriciteit, waarbij veelal zeer lage tarieven worden verkregen. Dit gebruikswaardebeginsel is het tweede uitgangspunt bij de tariefbepaling en de toepassing hiervan leidt tot sterke differentiatie in de tarieven (lagere electriciteitstarieven voor koken, warmwater, nachtstroom; lagere gastarieven voor verwarming; speciale tarieven voor winkels, café’s, scholen, kerken enz.).
Daarbij komen de reeds genoemde sociale overwegingen, die bij de tariefbepaling gelden. De overheid heeft de verschillende voorzieningen ook bereikbaar gemaakt voor hen, die over een kleine beurs beschikken en laat deze voor hetzelfde product veelal een lagere prijs betalen dan de beter gesitueerden. Zo wordt bij de bepaling van het z.g. vastrecht en bij de abonnementsprijzen uitgegaan van de oppervlakte van de woning, waarin het product moet worden geleverd, zodat zij, die een kleine woning bewonen een lager vastrecht hebben dan de afnemers, die ruimer behuisd zijn (electriciteit, gas, water). De vervoersbedrijven kennen in het algemeen een eenheidstarief, maar daarbij komen goedkope kaarten voor werklieden en scholieren. Het sociale element in de tariefbepaling vindt men ook bij de z.g. gezinstarieven waarbij lagere tarieven gelden voor hen, die een groot gezin te verzorgen hebben; dit geschiedt meestal in de vorm van achteraf te verlenen reducties. De hierbij toegepaste systemen vertonen een grote verscheidenheid: meestal geldt dit voor gezinnen met meer dan 4 kinderen (soms meer dan 3, zelfs meer dan 2); de reductie neemt toe naarmate het kindertal stijgt; zij gelden voor electriciteit en gas, soms ook voor waterlevering. In tal van gemeenten, vooral in het Zuiden des lands, treft men deze gezinstarieven aan.
De verschillende tariefsvormen, in zwang bij de onderscheidene voorzieningen, worden behandeld bij de bespreking van deze voorzieningen.
