Reeds aan het einde van de vorige eeuw was herhaaldelijk de wens uitgesproken, in de regering van Ned. Indië, welke geheel door ambtenaren werd uitgeoefend, ook de ingezetenen te betrekken en gebruik te maken van hun kennis en ervaring.
Deze wens had niet alleen betrekking op de Europeanen, die langen tijd in Indië geleefd hadden, maar ook op de ontwikkelde elementen in de inheemse bevolking. Echter wenste men, met het oog op de geheel afwijkende omstandigheden, geen volksvertegenwoordiging in Westelijken zin, dus geen Staten-Generaal.Bij de wet van 16 Dec. 1916 werd toen een Volksraad ingesteld, een zuiver raadgevend lichaam, waarin de ingezetenen vertegenwoordigd waren. Deze raad kwam op 18 Mei 1918 voor de eerste maal bijeen.
Het instituut ontwikkelde zich krachtig en bleek van grote betekenis voor het politieke leven in Indië; in 1920 en in 1925 werd er uitbreiding aan gegeven.
Naar de huidige regeling speelt in het bestuur van Ned. Indië allereerst de Nederlandse wetgever een rol. Dan de Kroon, voor Algemene Maatregelen van inwendig bestuur (Kon. Besluiten); de Gouverneur-Generaal voor Ordonnanties, door hem uit te vaardigen, nadat het advies van den Volksraad is ingewonnen; en de Gouverneur-Generaal voor Regeringsverordeningen, na raadpleging van den Raad van Indië.
De Volksraad telt 60 leden en een Voorzitter, die door de Kroon benoemd wordt. De 60 leden bestaan uit: 30 Inheemsen, waarvan 25 gekozen en 5 benoemd; 25 Nederlanders, waarvan 10 gekozen en 15 benoemd; 5S Uitheemsen (vreemde Oosterlingen), waarvan 3 gekozen en 2 benoemd; dus 38 gekozenen en 22 benoemden. De verkiezing geschiedt door de plaatselijke en gewestelijke raden, de benoeming door den Gouverneur-Generaal, volgens aanbeveling in dubbelen getale door den Raad van Indië. De Volksraad vergadert te Batavia.
Met het oog op de grote afstanden in onze Indische bezittingen is er ingesteld een College van Gedelegeerden van 20 leden, dat een afspiegeling van den Volksraad moet zijn. Dit College is bevoegd in alle zaken te adviseren, alleen niet voor de begroting en enkele bizondere gevallen.
De Volksraad bezit deze rechten:
1. het recht van petitie, d.w.z. het recht de belangen van Ned. Indië bij petitie te bepleiten bij de Kroon, bij de Staten Generaal en bij den Gouverneur-Generaal;
2. het recht van interpellatie, d.w.z. het recht den Gouverneur-Generaal te vragen inlichtingen te verstrekken over regeringszaken van Ned. Indië; waaraan deze voldoet, indien hij dat niet in strijd acht met de hem toevertrouwde belangen. Politieke gevolgen heeft een interpellatie niet;
3. het recht van initiatief en amendement, d.w.z. het recht ordonnantiën of wijzigingen voor te stellen.
De plaats van den Volksraad in Ned. Indië is dus een geheel andere, dan die van onze Staten-Generaal; de besluiten zijn en blijven raadgevingen aan den Gouverneur-Generaal, die op eigen verantwoordelijkheid moet beslissen, of hij de adviezen wil aanvaarden of niet. Kan hij met den Volksraad niet tot overeenstemming komen, dan volgt na zes maanden een nieuwe behandeling. Is er weer geen overeenstemming, dan moet de Gouverneur-Generaal op zijn verantwoordelijkheid beslissen, terwijl de Volksraad een petitie tot den Haag kan richten.