Het vormen van een oordeel is de tweede fase van het proces van toezicht: het zich vormen van een oordeel over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen.
Oordeelsvorming kent twee kenmerkende elementen, te weten het beoordelen en de gestelde eisen. De gestelde eisen vloeien voort uit de wet- en regelgeving of liggen vast in kwaliteitsnormen. Daarbij kan er sprake zijn van middelvoorschriften, die direct aangeven hoe een onder toezicht staande zich moet gedragen, en van doelvoorschriften. Doelvoorschriften – ook wel aangeduid als ‘doelstellende regelgeving’ – laten meer ruimte, zowel aan de onder toezicht staande als aan de toezichthouder. Bij deze doelvoorschriften is de veronderstelling dat de onder toezicht staanden zelf, individueel dan wel sectoraal, komen tot invulling van de regel. Het toezicht moet in deze situatie zowel beoordelen of de invulling toereikend is als nagaan of men zich aan de eigen invulling heeft gehouden.
Bij het beoordelen is er soms sprake van een grijs gebied waarbinnen de toezichthouder moet beoordelen in hoeverre aan de gestelde eisen wordt voldaan dan wel het gewenste gedrag wordt vertoond. Dit doet zich vooral voor bij zogenaamde open normen. In sommige gevallen en vaak in overleg met het veld formuleert de inspectie meer operationele normen, in de vorm van een beleidsregel of eentoetskader. Deze bieden rechtszekerheid aan de geïnspecteerden, die zich ook bij de rechter op deze normen kunnen beroepen.
