betekent letterlijk: de heerschappij van het bureau, d.i. van het ambtelijk apparaat. Het is evenals woorden als democratie, naar analogie van welke het gevormd is, op zichzelf een neutraal begrip.
Dat het gewoonlijk in afkeurende zin wordt gebruikt, wijst er op dat het ambtelijk apparaat zekere eigenschappen heeft, die buiten de ambtelijke sfeer aanleiding geven tot afkeuring.De beheersing van een grote organisatie vereist een ambtelijk apparaat; het is een onmisbaar bestanddeel van een ontwikkeld staatswezen. Bekend is de bureaucratie van enkele ver ontwikkelde, absoluut („totalitair”) geregeerde staten.
in de Oudheid
In Egypte bezat reeds het oude Rijk (ca 3000 v. Chr.j een uitgebreide bureaucratie, door middel waarvan de koning, als onbeperkt heerser, overal in het langgerekte Rijk zijn macht kon doen gelden, belastingen kon heffen, een militair apparaat kon scheppen, over de arbeidskracht van zijn onderdanen kon beschikken, pyramiden doen bouwen, enz. Van groter betekenis was deze bureaucratie in het derde rijk (ca 1000 v. Chr.).
Van de ambtenaar, de „schrijver”, wordt gezegd, dat hij de gehele wereld regeert en de arbeid van alle mensen regelt. Hij is vrijgesteld van belastingen en herendiensten. Een belangrijke factor in de ontwikkeling van de bureaucratie was de Nijl. De jaarlijkse overstromingen, die de grenzen van het grondbezit uitwisten, dwongen tot een nauwkeurig kadaster, en tot regeling van de waterverhoudingen, die benut werden voor bevloeiing van het land.
Tegelijk maakte de rivier, als verkeersader, de vorming van een ontwikkelde bureaucratie mogelijk. Ook het priesterwezen is, evenals de hogere militaire hiërarchie, een uitgebreide bureaucratie.
Een ander voorbeeld biedt het Romeinse Rijk in de latere keizertijd, in het bijzonder sedert Diocletianus (284-305). De gevaren, die het uitgestrekte Rijk, van binnen uit en van buiten af, met ontbinding bedreigden, bevorderden de invoering van de absolute monarchie, een reorganisatie van de militaire macht, en de invoering van een nieuw bureaucratisch apparaat. Diocletianus scheidt het ambtelijke apparaat van het militaire; aan de top van beide hiërarchieën staat de keizer. Dit ging gepaard met een vérgaand ingrijpen van de staat in alle maatschappelijke verhoudingen.
Zware, op alles drukkende belastingen moesten de financiën opbrengen waaruit het militaire en het ambtelijke apparaat moesten worden bekostigd, hetgeen weer uitgebreide controle en dwangmaatregelen nodig maakte. De persoonlijke vrijheid verwerd tot een algemene staatshorigheid, die zelfs de vrijheid van beroepskeuze wegnam. Een tot in details uitgewerkt tarief stelde maximumprijzen vast. De bureaucratische staat wordt een alles omvattend dwangmechanisme.
Een derde voorbeeld biedt het Zuiditaliaanse Rijk van Frederik II (gest. 1250). Hij vormde een gecentraliseerd, geheel van hem afhankelijk, ambtelijk apparaat van juridisch geschoolde ambtenaren voor rechtspraak, belastingheffing en administratie, waarmede hij zijn Rijk op absolute wijze en op ieder gebied beheerste. De ambtenaren waren tijdens hun diensttijd uiterst beperkt in hun persoonlijke rechten; hun ambtelijke macht werd alleen beperkt door hun verantwoordelijkheid jegens de koning en een ambtelijke discipline; hun beloning bestond ten dele in de eer. Een politieke politie speelde een voorname rol.
Zowel de geniale heersersnatuur van Frederik II als de noodzaak om in de strijd met de paus alle beschikbare krachten te centraliseren, leidde tot deze „totalitaire” ambtelijke organisatie.
Voor Nederland moge nog herinnerd worden aan de centralisatiemaatregelen (vooral i.z. rechtspraak en belastingen) der Bourgondiërs, die met Hoven, Raden, Parlement van Mechelen en Rekenkamer, en de aanstelling van verschillende hoge ambtenaren (legisten) een nog bescheiden begin maakten met de bureaucratie in deze gewesten.
In de moderne staat neemt opnieuw de bureaucratie een overwegende en zelfs, vooral op economisch gebied, alles beheersende positie in. De totalitaire regimes doen in ambtelijke structuur en bureaucratische almacht niet onder voor de genoemde voorbeelden.
Hier heerst een dusdanig omvangrijke en verstarrende bureaucratie, dat het nemen van, van de eenmaal door deze aanvaarde normen afwijkende, beslissingen en dus: regeren, practisch nauwelijks meer mogelijk is, tenzij dan door speciale dictatoriale maatregelen buiten het gehele bureaucratische apparaat om.
Het wezen en functionneren van de bureaucratie toont vooral de volgende kenmerken.
1. De bureaucratie is uitvoeringsorgaan. De haar vormende ambtelijke instanties hebben dus als zodanig geen eigen politieke overtuiging, maar dienen, als neutraal orgaan, uitsluitend de politiek van de leiding tot uitvoering te brengen.
2. Zij wordt beheerst door algemene regels, reglementen, die de ambtelijke instanties, haar samenstelling, werkzaamheden, bevoegdheden en verantwoordelijkheden vaststellen. Het is dus (dit in tegenstelling tot het vrije beroep en het bedrijfsleven) het reglement en het zijn niet de eisen en verhoudingen van de telkens wisselende concrete situatie, waardoor het ambtelijk handelen en de ambtelijke verantwoordelijkheid worden bepaald.
3. Zij is hiërarchisch geregeld, d.w.z. geregeld in een rangorde van boven- en ondergeschiktheid. De lagere instantie is verantwoordelijk jegens een hogere. Verantwoordelijkheid en ambtelijke discipline vinden haar grondslag in het reglement.
4. De ambtenaar wordt benoemd. Hij kan zijn ambt niet kopen (de „verpachting” van voordelige ambten was in vroeger tijden een vaak voorkomend verschijnsel). Hij wordt ook niet gekozen (zoals bijv. de rechter in sommige staten der V.S.). Van verkiezing afhankelijk was de benoeming van ambtenaren in het zgn. „spoils-system”, waarbij de functionnerende ambtenaren werden ontslagen wanneer een nieuwe partij aan het bewind kwam, die uit eigen partijgenoten ambtenaren aanstelde. Dit systeem was in de V.S. tot omstreeks 1900 in zwang. Voor enkele hoge ambtenaren geldt het nog.
In Engeland was, tot 1870, het systeem van „patronage” in gebruik, waarbij de politieke partij, die aan het bewind is, haar aanhangers aanstelt in de beschikbare ambtelijke functies, zonder dat dezen echter aftreden bij een wijziging in het bewind. Hiervoor in de plaats kwam het vergelijkend examen als middel om tot de „civil service” te worden toegelaten.
Het benoemen van uitsluitend partijgenoten is regel in het totalitaire regime, waar één partij de staatsmacht in handen heeft. Ook in de democratie komt bij de voorziening in hogere ambtelijke functies een voorkeur voor partijgenoten voor, hetgeen gebaseerd wordt op de overweging dat de stemmenverhouding in het volk ook in de hoge ambtelijke functies tot uiting moet komen, en dat de uitvoering van de politiek der regering in sommige gevallen het best wordt toevertrouwd aan personen van gelijke politieke overtuiging. Voor de hoge administratieve functies is, behalve speciale deskundigheid, de algemene geschiktheid het normale criterium. Voor de lagere rangen zijn in de regel diploma’s, voor speciale functies (rechterlijke macht) universitaire graden, vereist.
5. De ambtelijke loopbaan is gewoonlijk een loopbaan voor het leven. (Er zijn ook tijdelijke ambtenaren, en de meeste ambtenaren beginnen met een tijdelijke aanstelling). De ambtelijke functie is een levenspositie, met garantie tegen willekeurig ontslag (waardoor ook ontslag bij ongeschiktheid, zolang deze niet in ernstige overtreding der voorschriften tot uiting komt, gewoonlijk niet mogelijk is); het salaris wordt bepaald volgens rang en dienstjaren (dus onafhankelijk van prestatie), met verzekering van uitkering bij ziekte en invaliditeit en van ouderdomspensioen. Verder is, wanneer qualificatie en geschiktheid niet ontbreken, regelmatige promotie, op grond van of samenhangend met aantal dienstjaren, verzekerd.
Deze verschillende regelingen hebben ten doel het verschaffen van een levenspositie, waardoor de leiding over een in de dienst ervaren apparaat van afhankelijke ambtenaren beschikt. Zij beogen tevens de ambtenaar onafhankelijk te doen zijn van politieke invloeden en economische belangen.
6. Naast deze materiële voorzieningen is er een zedelijke factor, die de bureaucratie kenmerkt. Van de ambtenaar wordt verwacht trouw en toewijding aan het algemeen belang dat hij dient, en onkreukbaarheid. Er is een speciale ambtenareneer, die verplichtingen oplegt en onderscheidt van de niet-ambtelijke sfeer en mede de sociale positie van de ambtenaar bepaalt.
7. De bureaucratie heeft een zakelijk en onpersoonlijk karakter; d.w.z. haar functionneren wordt beheerst door de maatstaven gelegen in de ambtelijke taak, in het reglement en in hetgeen gebruikelijk is. Het nemen van persoonlijke verantwoordelijkheid behoort met tot het systeem, wel het zich beroepen op (of dekken achter) de verantwoordelijkheid van superieuren. Het „precedent” waarop men zich kan beroepen, is van groot belang; hetgeen meebrengt dat men zich bij iedere buitengewone beslissing moet afvragen of deze geen „precedent” schept, en zo ja, of deze in het systeem past.
Dit kan, vooral bij een te rigoureus vasthouden aan deze maatstaven, leiden tot conflicten met de belangen, welke onder de bemoeiingen der bureaucratie vallen en waarvoor dus de bureaucratie als zodanig — maar niet: de enkele ambtenaar — verantwoordelijkheid draagt (conflicten: bijv. door het vasthouden aan de letter van het voorschrift; door de trage gang van zaken op de ambtelijke bureau’s; door het neerleggen van het werk op het reglementaire uur van sluiting, ook bij de behandeling van spoedeisende zaken). Deze onpersoonlijke verantwoordelijkheid der bureaucratie leidt tot een persoonlijke onverantwoordelijkheid van de enkele ambtenaar ten opzichte van de concrete belangen. Niet de persoon, maar de anonieme functionaris handelt. Wat voor de betrokkenen een direct belang is, is voor hem een geval, dat hem alleen aangaat, voor zover er ambtelijke voorschriften mede gemoeid zijn.
Wensen, klachten, protesten der belanghebbenden, die niet steunen op het voorschrift, kan hij „naast zich neerleggen”. Hiermee hangt samen dat het bureau geen haast kent, maar in het eigen (soms trage) tempo werkt; het publiek kan wachten.
8. Het functionneren der bureaucratie berust verder op schriftelijke „stukken”: documenten, circulaires en nota’s. De ambtenaar moet volledig geïnformeerd zijn, welke informaties in deze schriftelijke stukken zijn vastgelegd, evenals de aanwijzingen van superieuren. Hij heeft deze ook nodig om zich te verantwoorden. Ieder geval vormt een „dossier” met stukken. Hetgeen mede oorzaak is van een dikwijls omslachtige en tijdrovende werkwijze.
9. De ambtenaar in overheidsdienst vertegenwoordigt gezag en macht van de overheid, en is dus „openbaar” persoon. Te zamen met het speciale karakter van de ambtelijke taak, plaatst dit hem in een bijzondere positie tegenover het van hem afhankelijke „publiek”. Deze bijzondere positie komt o.m. tot uiting in het feit, dat belediging van een ambtenaar in functie zwaarder wordt gestraft; en verder in de sociale positie van de ambtenaren, die een eigen „stand” vormen, gedifferentieerd naar evenveel rangen als de reglementen titels kennen. Wat, alles te zamen, ook een bepaalde mentaliteit schept.
10. Iedere ambtelijke dienst (vooral: overheidsdienst) heeft de neiging om zijn doelstelling te verbreden, de eigen taak als volstrekt te zien en de betrekkelijkheid van de betekenis van deze in het verband van het maatschappelijk leven uit het oog te verliezen. Dit leidt enerzijds tot het streven naar „perfectionnisme”, het streven om de grootste nauwkeurigheid en zekerheid te bereiken, hetgeen weer meebrengt omslachtigheid, tijdrovende behandeling en verdere uitbreiding van bureaucratische bemoeiing, om maar niets aan de controle te laten ontsnappen, en ook verwante belangen onder deze te brengen, waardoor ten behoeve van onderdelen, vaak grote, economische en maatschappelijke belangen worden geschaad. Anderzijds brengt dit mee de neiging om het bureau met zijn outillage uit te breiden. Een zekere concurrentie tussen verschillende diensttakken en het verrichten van dubbel werk kan hiervan het gevolg zijn. Typisch voor deze bureaucratische werkwijze is daarbij, dat deze niet door overwegingen van economische wenselijkheid of mogelijkheid geleid of beperkt worden (de kosten tellen niet mee), maar uitsluitend beheerst door dit op het beperkte doel gericht perfectionnisme. De economische grenzen der werkzaamheden zijn gelegen in de door een hogere instantie, op grond van een vastgestelde begroting, toegekende middelen.
Dat deze eigenschappen alleen gelden voor de bureaucratie in het algemeen, niet voor iedere individuele ambtenaar, spreekt vanzelf. Eveneens dat de hoogste ambtenaren (minister, commissaris der koningin) een geheel eigen plaats innemen. Een bijzondere positie heeft de burgemeester die, alleen door aanstelling ambtenaar, op grond van de wet bestuursorgaan der gemeente is.
Naarmate het ambtelijke beheer meer op het gehele maatschappelijke (vooral economische) leven wordt betrokken, verandert het enigszins van karakter. Vooral in de hogere rangen wordt het verband met maatschappij en bedrijfsleven nauwer, en krijgt de persoonlijke verantwoordelijkheid van de ambtenaar groter betekenis. In de jongste tijd noodzaakte de uitbreiding van de overheidstaak tot een aanzienlijke vergroting van het ambtelijk apparaat, op korte termijn, met een groot aantal nieuwe ambtelijke instanties en nieuwe ambtenaren die, niet opgeleid in de ambtelijke tradities, en in een schaarsteperiode met grote bevoegdheden bekleed, vaak wel de kwade zijden der bureaucratie tonen zonder de goede kwaliteiten te bezitten. Met name is hier het gevaar aanwezig van corruptie en van een bureaucratische behandeling, die niet overeenkomt met de grootte der betrokken belangen.
Een sterke uitbreiding van het bureaucratisch apparaat vermindert de mogelijkheid van goede en doelmatige werking, legt grote macht in handen van een daartoe niet steeds bekwame noch moreel betrouwbare groep personen, en dreigt zo het sociale en vooral het economische leven, welks beheersing het in de eerste plaats aangaat, met verlamming. Het verslindt een onmatig groot deel van het maatschappelijk inkomen en dwingt tot steeds meer ingrijpende maatregelen en meer bureaucratie om de nodige financiële middelen te vinden. Het is vooral ten opzichte van deze ontwikkeling, dat het woord bureaucratie een sterk afkeurende betekenis krijgt.
Tegen beperking van een eenmaal tot stand gekomen bureaucratisch apparaat verzetten zich — wanneer de omstandigheden zich niet aanzienlijk wijzigen — zowel de verhoudingen in het maatschappelijk leven, waaruit de drang tot bureaucratisering voortkwam en die zich hieraan hebben aangepast, als de instanties van het apparaat zelf, die haar functie onmisbaar achten en streven naar behoud en versterking van haar positie. De bureaucratisering is een functie van de sociale, economische, politieke, technische en psychologische elementen der maatschappelijke situatie, en alleen een omwenteling in deze situatie zou de tendentie tot bureaucratisering in het tegendeel kunnen verkeren. De situatie lijkt eerder de bureaucratische ontwikkeling te bevorderen; politiek dwingen bedreiging en onzekerheid tot centralisatie en beheersing van alle middelen; economisch en sociaal dwingen de schaarste, die voorlopig een permanent verschijnsel zal zijn, en de integratie van West-Europa, tot regeling van distributie en tot organisatie; in dezelfde richting dwingen de technische ontwikkeling en de toenemende gecompliceerdheid van het maatschappelijk leven; financieel dwingen de kosten der staatsbemoeiing tot verder ingrijpen. Of het omvangrijke en gecompliceerde geheel van het moderne maatschappelijk leven, dat in steeds groter verbanden zich integreert, op bureaucratische wijze beheersbaar is, moet de toekomst Ieren.
Zeker zullen daartoe nieuwe methoden vereist zijn, welker uitwerking op het maatschappelijke leven, de cultuur en de persoonlijke vrijheid, niet zijn te voorzien. Wel is de vraag gerechtvaardigd of bureaucratie en democratie steeds kunnen worden verenigd, daar de bureaucratie de neiging heeft autocratisch en totalitair te worden.
Deze nieuwe methoden ontwikkelen zich vooral in een wederzijdse doordringing van staat en bedrijfsleven. Naast de bureaucratie van de staat ontwikkelt zich de niet minder belangrijke bureaucratie van het bedrijfsleven. Grote industriële bedrijven, verkeers- en handelsondernemingen, banken, behoeven en hebben een zich steeds meer uitbreidend ambtelijk apparaat. De (civiel- en publiekrechtelijke) organisaties van het bedrijfsleven vormen, met haar vele organen, op zichzelf zulk een apparaat.
Het zijn zowel de groeiende omvang en gecompliceerdheid van het bedrijfsleven, die (door groeiende administratie, specialisering, organisatie en mechanisatie) daartoe dwingen, als de toenemende staatsbemoeiing, die tal van functies (i.z. sociale verzekering, belastinginning, e.a.) aan het bedrijfsleven opdraagt. De bureaucratie in het bedrijfsleven (dat, in plaats van ambtenaar en bureau, beambte en kantoor kent) heeft in vele opzichten een ander karakter dan die in overheidsdienst: zij is gebonden aan het bedrijf en wordt beheerst door de economische doeleinden en maatstaven, welke het bedrijfsleven beheersen; zij maakt deel uit van de bedrijfsgemeenschap en dient derhalve meer beperkte, concrete belangen en heeft dus ook beperkter en meer concrete verantwoordelijkheid; zij is minder gebonden aan reglementen, vaste kantoortijden, enz., meer ingesteld op practische behandeling der concrete belangen in de sfeer van het bedrijfsleven. Haar zakelijk karakter is anders en minder onpersoonlijk; het werk heeft veelal een meer persoonlijk karakter.
De beambte vindt in het bedrijfsleven meer mogelijkheid tot ontplooiing, heeft in mindere mate een vast geregelde, voor het leven bedoelde positie, wordt bij bekwaamheid beter beloond en maakt sneller promotie en kan bij ongeschiktheid worden ontslagen. Hij vertegenwoordigt geen openbaar gezag en macht, is een gewoon particulier persoon en vormt dus ook geen afzonderlijke „stand”. Het kantoor vormt een deel van het bedrijfsleven en staat, met dit, vaak tegenover het ambtelijk „bureau” van de Overheid, dat, met macht bekleed, het bedrijfsleven controleert en in zijn gestie ingrijpt. Een tussenvorm tussen de bureaucratie van overheidsdienst en particulier bedrijfsleven is die van het overheidsbedrijf, dat zich, sedert ca 1900, heeft ontwikkeld (aanvankelijk door naasting) uit het geconcessionneerde monopolistische particuliere nutsbedrijf (public utility); er zijn vele overgangsvormen (het semi-overheidsbedrijf) tot het particuliere bedrijf, waarbij de graad van bureaucratisering in hoofdzaak door de omvang van het bedrijf wordt bepaald.
Ook de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie zal een tussenvorm van bureaucratie vertonen. De verschillende maatregelen tot bescherming en verzekering van de positie van de arbeider in het bedrijfsleven verlenen ook aan deze een meer ambtelijk karakter.
De ontwikkeling van het maatschappelijk leven leidt er toe, dat in toenemende mate bestuur en beheer afhankelijk worden van de gespecialiseerde kennis van ambtenaren en beambten en ambtelijk apparaat, waardoor deze meer invloed en macht, en de leidende functies meer een ambtelijk karakter krijgen. Hierin komt een ingrijpende verandering in maatschappelijke structuur en maatschappelijk leven tot uiting, die geleidelijk ook aan de bureaucratie een ander karakter zal geven en in deze waarschijnlijk een nauwer verband tussen politiek en economie, tussen Overheid en bedrijfsleven, en een scherper differentiatie tussen leidende en uitvoerende, tussen economische en administratieve, tussen hogere en lagere functies zal brengen.
MR J. BIERENS DE HAAN
Lit.: Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 2e Halbb. (925); Alfred Weber, Der Beamte; Ideen z. Staats- u. Kultursoziologie (1927); Karl Mannheim, Ueb. d. Wesen u. d.
Bedeutung d. wirtsch. Erfolgsstrebens, Archiv f, Soz, wiss. u. Soz. pol. Band 63 (1930), blz. 497 v.; E.
Landauer, Kapitalistischer Geist und Verwaltungsbürokratie in öffentl. Untemehmungen: Schmollers Jahrb. B. 54 (1930); R. Schmidt, Die Bürokratisierung d. modernen Englands u. ihre Bedeutung f. d. heut. dtsche Behördensystem; Abhandl. der Sachs.
Akad. d. Wiss. Phil.-Hist. Klasse Bd 2 (1932); F.
Gosses, Bestuur der buitenl. betrekkingen in Engeland voor den eersten wereldoorlog, diss. Groningen (1945), hfdst. 2: Government by Amateurs; hfdst. 3: De civil service; W. L. Dom, The Prussian Bureaucracy in the 18th Century; Pol.
Science Quarterly. March 1932; R. Muir, How Britain is govemed, 3rd ed.(i933); H. Finer, The British civil service (1937); Idem, The theory and practice of modem govemment, 2 vols (1932); Ch.
E. Merriam, Systematic Politics (1945), blz. 165 v.; W. Rice Sharp, The French civil service — Bureaucracy in transition (1931); C. J.
Friedrich, Responsible Bureaucracy in Switzerland (1933); Idem, The Continental tradition of training administrators of law and jurisprudence, Joum. of mod. Hist. IX (1939), blz. 165 v.; La Piere, Collective Behavior (1938) (met bibliogr.); Lord Hewart of Bury, The new despotism (1920); J. M.
Beek, Our Wonderland of Bureaucracy; a Study of the growth of bureaucracy in Federal Govemment (1933); D. Warmotte, Bureaucratie et fonctionnarisme, Rev. de lTnst. de Sociol. de l’Univ. libre de Brux., 17 (1937); Idem, De certaines tendances vers l’autonomie dans les administrations civiles, ibidem, 19 (1939); M. Abbott, Bureaucracy run mad (1939); J. D.
Kingsley, Representative bureaucracy (Ohio 1944); L. von Mises, Bureaucracy (1945); v. d. Gablenz, Industriebureaukratie, Schmollers Jahrb. B. 50 (1926); Encycl. of the social Sciences, vol. 3: H. J.
Laski, Bureaucracy; H. Finer, Civil Service; E. Leder er, Der Neue Mittelstand. Grundriss der Sozialökonomie IX 1; Verdere lit. bij K.
Mannheim, Man and Society in an age of reconstruction en in Sociol. Jaarb. (1947 vgg.).
