Het geven van een juiste omschrijving van hetgeen het Bestuursrecht inhoudt is niet eenvoudig. De ontwikkeling van deze tak van het recht is van betrekkelijk jonge datum, hoewel de kiemen reeds lang aanwezig waren.
Ook de wetenschap welke het Bestuursrecht tot object heeft, de Bestuurswetenschap — of ook vaak in overeenstemming met het object ‘Bestuursrecht’ genoemd — is, in overeenstemming hiermede, jong.Reeds over de naam van hetgeen men tot terrein van onderzoek wil maken is men het niet eens. Tegenwoordig strijden nog de oude en nieuwe naam ‘Administratief Recht’ en ‘Bestuursrecht’ om de voorrang. De laatste schijnt de strijd te zullen winnen.
Bij de bepaling van de inhoud van het Bestuursrecht schijnt de meeste schrijvers meer of minder duidelijk voor ogen te hebben gestaan de oude driedeling, welke zulk een grote invloed op de geschreven constituties sinds de Franse revolutie heeft uitgeoefend: de groepering van de staatstaak in wetgevende macht, uitvoerende macht en rechterlijke macht. Deze indeling heeft veel verwarring gesticht, omdat men niet voelde dat het woord ‘macht’ verschillende betekenissen kon hebben. Eerst later kwam men tot de ontdekking, dat in dit begrip twee begrippen besloten lagen, welke niet identiek waren, de begrippen macht als ‘functie’ en macht als ‘orgaan’. Deze ontdekking heeft èn voor de wetenschap èn voor de practijk zeer verhelderend gewerkt. De meeste schrijvers gaan nu bij de bepaling van de inhoud van het Bestuursrecht uit van de functionele indeling in wetgevende-, uitvoerende- en rechterlijke functie, met dien verstande dat men — om later te noemen redenen — liever spreekt van ‘bestuursfunctie’ dan van ‘uitvoerende’ functie.
De verschillende functies kunnen ter vervulling aan verschillende organen worden opgedragen. In het algemeen zal men aan de wetgevende macht (in de zin van ‘orgaan’) de vervulling van de wetgevende functie opdragen, aan de uitvoerende macht (orgaan) de bestuursfunctie en aan de rechterlijke macht (orgaan) de rechterlijke functie. Vroeger werd een strenge scheiding zelfs zeer gewenst. Men ziet echter vaak dat om redenen van doelmatigheid aan een orgaan mede de vervulling van een andere functie is opgedragen dan met de ‘machten’groepering (organengroepering) overeenkomt. Zo behoort zo goed als de gehele voluntaire jurisdictie — opgedragen aan de rechterlijke macht als orgaan — tot de vervulling van de bestuursfunctie.
Het Bestuursrecht beheerst de uitoefening van de bestuursfunctie. Wil men dus het Bestuursrecht omlijnen, dan is het nodig de bestuursfunctie duidelijk te onderscheiden van de wetgevende functie en de rechterlijke functie. Dit nu is uiterst moeilijk, omdat een scherpe afscheiding niet bestaat. Op de grensgebieden gaan de functies in elkaar over en de verschillende schrijvers trekken de grenzen nu meer of minder ruim.
Het aangeven van de grens der rechterlijke functie brengt nog wel de minste bezwaren mede, omdat bij de rechtspraak bepaalde concrete verhoudingen aan de geldende rechtsnormen worden getoetst en in ieder concreet geval wordt vastgesteld wat voor de bij het conflict betrokkenen als recht zal gelden. Veel moeilijker wordt de omlijning van de wetgevende functie, omdat men onderkent een formeel en materieel wetsbegrip.
De bestuursfunctie bestrijkt dát deel van de staatstaak, dat geen wetgeving en geen rechtspraak is. Is men nu voorstander van een formeel wetsbegrip, dan wordt de wetgevende functie zeer eng gezien en komt dus veel voor rekening van de bestuursfunctie; immers algemene maatregelen van bestuur, provinciale en gemeentelijke verordeningen e.d. vallen dan niét onder ‘wetgeving’. Voelt men meer voor het materiële wetsbegrip, dan vallen vele algemene maatregelen van bestuur, provinciale en gemeentelijke verordeningen e.d. wél onder ‘wetgeving’; de bestuursfunctie wordt dan veel enger gezien.
De meeste beoefenaren der bestuurswetenschap onderscheiden wetgevende en bestuursfunctie van elkaar door middel van het materiële wetsbegrip. In de wetgevende functie kan men dan zien het stellen van het algemene voorschrift, de norm, en tot de bestuursfunctie behoort dan de vervulling van de staatstaak met toepassing van de wettelijke norm, zo deze aanwezig is, maar in ieder geval met inachtneming van, d.w.z. niet in strijd met bestaande wettelijke normen. Bestuur is dan niet alleen uitvoering, het begrip is ruimer, bestuurshandelingen vindt men ook, wanneer geen algemeen voorschrift aanwezig is en er dus geen sprake kan zijn van toepassing of uitvoering van een wettelijke norm. Heel vaak grijpt men bij het uitoefenen van de bestuursfunctie in de rechtsverhoudingen van de individuele personen in, b.v. door het opleggen van verplichtingen of het verschaffen van rechten. Dit ingrijpen wordt beheerst door het Bestuursrecht.
We hebben getracht het begrip Bestuursrecht principieel te omlijnen. De grenzen worden echter in werkelijkheid op verschillende manieren doorbroken, doordat de beoefenaren van de bestuurswetenschap in de practijk het veld van onderzoek enerzijds beperken en anderzijds uitbreiden. Beperkingen vindt men o.a.:
a.doordat speciale belangrijke delen van het Bestuursrecht tot betrekkelijk zelfstandige delen zijn uitgegroeid en object zijn geworden van zelfstandig wetenschappelijk onderzoek, o.a. het Arbeidsrecht, het Agrarisch recht, het Belastingrecht;
b. doordat men zich niet bezighoudt met onderzoek van rechtshandelingen van civielrechtelijke aard (b.v. de overheidsorganen, koopovereenkomsten, huurovereenkomsten e.d. afsluitend).
Uitbreiding vindt men o.a.:
a.doordat de instelling, inrichting, taak enz. van de lagere, met bestuur belaste organen, door de bestuursrechtbeoefenaren tot veld van onderzoek worden gemaakt, hoewel deze onderwerpen typisch tot het Staatsrecht behoren;
b.doordat ook het vraagstuk der administratieve rechtspraak in de bestuursrechtelijke hand- en leerboeken wordt behandeld. Ook dit onderwerp behoort eigenlijk tot het Staatsrecht. In de leerboeken over Staatsrecht vindt het onderwerp daarom ook meestal een plaats.
Welke organen zijn nu met de uitoefening van de bestuursfunctie belast, die de staatstaak vervullen, vaak ingrijpende in de rechtsverhoudingen der burgers, met toepassing van algemene voorschriften, zo die er zijn, en in ieder geval niet in strijd met de wettelijke normen?
Men zou verwachten, dat alleen die organen welke men rekent tot ‘het bestuursapparaat’ te behoren, met bestuur belast zouden zijn. In grote lijnen is dit ook inderdaad het geval, doch vaak wordt hiervan afgeweken. De wetgever trekt soms de bestuursfunctie tot zich, door in de wet bepalingen op te nemen, die onmiddellijk een recht of een verplichting (dit is vaker het geval) voor bepaalde burgers scheppen. Vroeger meer dan nu was het gewoonte van de wetgever, naast het stellen van de norm, het algemene voorschrift, detailregelingen te geven, welke van zuiver bestuursrechtelijke aard waren. Voorbeelden: Wet regelende de uitoefening der geneeskunst (1865); Wet regelende de uitoefening der artsenij-bereidkunst (1865); Wet tot vaststelling van bepalingen betrekkelijk het begraven van lijken, de begraafplaatsen en de begrafenisrechten (1869).
Zelfs de grondwetgever is hieraan niet ontkomen. In die gevallen treden wetgever en grondwetgever zelf op als bestuursorganen.
In de nieuwere wetten wordt meer de methode gevolgd, dat alleen de algemene beginselen worden neergelegd, welke de basis vormen voor nadere regelingen, welke door het bestuursapparaat zullen worden vastgesteld. Het voordeel van deze methode is dat een soepele aanpassing aan de eisen van het practische leven mogelijk is.
Kunnen we dus soms in de wetgever en de grondwetgever zelf bestuursorganen zien, ook de rechterlijke organen treden wel als zodanig op, b.v. wanneer de kantonrechter aaneen minderjarige beperkte handlichting verleent of de Hoge Raad, onder goedkeuring van de Kroon, brieven van meerderjarigverklaring geeft. Verder b.v. het aanstellen van een voogd, curator, bewindvoerder. Dit zijn gevallen van z.g. voluntaire jurisdictie. Wij komen nu tot de organen van het bestuursapparaat. Het bestuursapparaat is uitgegroeid tot een zeer ingewikkeld samenstel. Uniformiteit is er weinig in te vinden, het vertoont een ver doorgevoerde differentiatie. De schrijvers (over dit onderwerp) trachten een inzicht te krijgen, door de bestuursorganen in rubrieken onder te brengen. Dergelijke indelingen vallen verschillend uit, in verband met de verschillende standpunten waarvan men kan uitgaan.
Men heeft een indeling, welke enerzijds onderscheidt ‘bestuursorganen’ en anderzijds ‘diensten, bedrijven en instellingen’ (J. H. P. M. van der Grinten). Beide groepen worden weer onderverdeeld naar het gezichtspunt of zij bestuursorganen, of diensten, bedrijven en instellingen van het Rijk zijn of van provinciën, gemeenten en andere openbare lichamen.
Een andere indeling (van G. A. van Poelje) gaat uit van de gedachte dat aan één gedeelte van het bestuursapparaat het centralisatiebeginsel ten grondslag ligt en aan een ander deel het decentralisatiebeginsel. Bij dat gedeelte dat gecentraliseerd is worden vaak aan ambtenaren van het centrale orgaan bestuursbevoegdheden gegeven, uitgaande van het beginsel ‘dat men in den regel beter bestuurt van dichtbij dan uit de verte’. Deze vorm van centralisatie noemt men deconcentratie. Weer een andere indeling (H. J. Romeijn) onderkent als uitersten enerzijds de organen, die in hiërarchisch verband zijn opgenomen en anderzijds niet-ambtelijke uitvoering van de wet. Tussen deze uitersten vertoont de indeling verschillende vormen van samenwerking.
Al deze indelingen zijn juist, doch min of meer eenzijdig. Het is echter moeilijk — zo niet ondoenlijk — een indeling te geven, waarin alle gezichtspunten van waaruit men een indeling kan maken, tot uiting komen. Tot dusver is o.i. Van der Grinten het best geslaagd.
Om tot een goed inzicht te komen in het bestuursapparaat, moet men wel in het oog houden dat de functies wetgeving, bestuur en rechtspraak niet alleen worden uitgeoefend door organen van de Staat. Binnen het Rijk treffen we een aantal — lagere — gemeenschappen aan, elk met een eigen sfeer. De meeste hebben een lange geschiedenis doorgemaakt en waren in vroeger dagen de belangrijkste gemeenschappen welke aanwijsbaar waren (de gewesten — nú de provincies; de steden — nú de gemeenten). Na de vorming van de Nederlandse eenheidsstaat zijn ze alle aan het staatsgezag gesubordineerd en vinden sindsdien hun basis in Grondwet en wet. In de literatuur raakten ze bekend als ‘openbare lichamen’ of ‘publiekrechtelijke corporaties’.
Lange jaren waren de openbare lichamen beperkt tot de provincie, de gemeenten, de waterschappen, veenschappen en veenpolders. Toen echter later werd gevoeld dat de ontwikkeling in ons land wel eens behoefte zou kunnen krijgen aan de instelling van nog andere openbare lichamen (b.v. havenschappen, publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties) werd de mogelijkheid daartoe geopend door de grondwetswijziging van 1922. Na de wijziging van 1938 bevat de Grondwet zelfs twee hoofdstukken (V en VI) over nieuwe mogelijke openbare lichamen: de openbare lichamen voor beroep en bedrijf en ‘andere dan in de Grondwet genoemde lichamen met verordenende bevoegdheid’.
Door de z.g. organisatie van het bedrijfsleven gedurende de oorlogsjaren is het aantal openbare lichamen tot in het onrustbarende uitgebreid (bedrijfschappen, hoofdgroepen, bedrijfsgroepen, vakgroepen, ondervakgroepen, secties). Wel zal de bestaande organisatie worden vervangen, maar men weet nog niet op welke wijze.
Het primaire doel der lagere gemeenschappen is het behartigen van bepaalde belangen: algemene regionale belangen bij de provincies, algemene locale belangen bij de gemeenten, waterstaatsbelangen bij de waterschappen, economische belangen der bedrijfsgenoten bij de organisaties van het bedrijfsleven. Deze autonomie kan — behalve in hoger toezicht — haar beperking daarin vinden, dat de staat de regeling van een bepaald onderwerp tot zich trekt. De lagere corporaties mogen dan alleen aanvullende regelingen maken.
In al deze gemeenschappen vinden we de uitoefening van de functies wetgeving, bestuur en rechtspraak in meer of minder scherpe mate terug; wetgeving o.a. in vele provinciale en gemeentelijke verordeningen en waterschapskeuren, bestuur o.a. in het afgeven van provinciale of gemeentelijke vergunningen, het uitvoeren of doen uitvoeren van kunstwerken, rechtspraak o.a. in het beoordelen van geloofsbrieven, de tuchtrechtspraak in de organisaties van het bedrijfsleven. De uitoefening der functies is wederom opgedragen aan verschillende organen der lagere gemeenschappen, zonder dat ook hier een ‘strenge scheiding van machten’ is doorgevoerd.
Wanneer we nu spreken over ‘het bestuursapparaat’, zien we dus in beginsel, dat een gedeelte van dit apparaat dient tot uitvoering van de staatstaak en een gedeelte tot uitvoering van de taken der verschillende lagere openbare lichamen. In beginsel — want er loopt een draad dwars door de bovengenoemde onderscheiding heen: de wetgever maakt voor de uitvoering van de staatstaak zeer vaak gebruik van de organen der lagere openbare lichamen door aan deze de uitvoering van bepaalde wetten op te dragen en soms zelfs door aan het wetgevend orgaan van een openbaar lichaam op te dragen een verordening te maken, welke dient tot uitvoering van een bepaalde wet (b.v. de Woningwet). De organen blijven natuurlijk provinciale en gemeentelijke organen enz., maar treden in genoemde gevallen op als hulp(bestuurs-) organen van de Staat. Meestal betreft het hier wetten waarvan de uitvoering beter ter hand genomen kan worden door de lagere gemeenschappen, omdat die uitvoering, in verband met de door de lagere gemeenschappen te behartigen belangen, beter kan worden gedifferentieerd. De lagere gemeenschappen mogen dus de bestuurstaak, die met bedoelde wetten in verband staat, ‘zelf’ ter hand nemen; deze vorm van bestuur noemt men ‘zelfbestuur’.
Als eigenlijke bestuursorganen van de Staat treden o.m. op: de Kroon (Koning met verantwoordelijke minister(s)), de Ministerraad, de Ministers, de Algemene Rekenkamer, vele bijzondere Colleges, Raden en Commissiën (b.v. stembureau’s, colleges van regenten der gevangenissen, Octrooi raad Verzekeringskamer, commissiën belast met het afnemen van staatsexamens enz.) en zelfstandig optredende ambtenaren. In deze bestuursorganen ziet men zowel het beginsel van centralisatie als van decentralisatie en deconcentratie tot uiting komen; het beginsel dat het bestuur is opgedragen aan in hiërarchisch verband opgenomen organen, als dat van niet-ambtelijke wetsuitvoering.
Het zou te ver voeren, een opsomming te geven van alle bestuursorganen, met vermelding van de hun opgedragen taak. Hiervoor wordt verwezen naar het artikel van Van der Grinten in ‘Nederlandsch Bestuursrecht’.
Wetgevende, bestuurs- en rechtsprekende functie worden door organen uitgeoefend. De organen op zichzelf zijn dode dingen, het leven moei worden ingeblazen door de mensen die de taken der organen uitvoeren. Dit spreekt zo voor zichzelf, dat in de literatuur deze mensen vaak worden vereenzelvigd met de organen. Het komt wel voor dat één bepaald mens alleen een orgaan vormt en dan gaat de vereenzelviging wel op, doch in het overgrote deel der gevallen zijn het een aantal mensen die de taak van een orgaan moeten uitvoeren.
Deze mensen kunnen tot dat orgaan in verschillende verhoudingen staan. Enerzijds kunnen mensen, alleen gedreven door roeping of belangstelling in de publieke zaak, hun talenten en tijd geven om de opdracht van het orgaan te doen slagen. Zij worden óf gekozen (b.v. de leden van de Staten-Generaal, van Provinciale Staten, van Gemeenteraden) óf benoemd (b.v. leden van examencommissies, rechters-plaatsvervangers). Anderzijds bedient het orgaan zich van personen die van hun medewerking hun beroep maken.
Het zou niet juist zijn, alle beroepmatige medewerkers samen te vatten onder het begrip ambtenaren. Door wetenschap en practijk wordt de materiële inhoud van het begrip ambtenaar aanmerkelijk beperkter gezien. In het algemeen rekent men b.v. werklieden in overheidsdienst, werksters e.d. niet tot de ambtenaren in materiële zin. Men is geneigd de kwalificatie ‘ambtenaar’ te reserveren voor hen die als orgaan in engere zin beroepmatig medewerken aan de wezenlijke vervulling der functies, aan het orgaan opgedragen. Dit is geen scherpe omlijning, doch dit is voornamelijk toe te schrijven aan het feit, dat de overgangen van ambtenaar naar niet-ambtenaar zo moeilijk zijn vast te leggen.
In Pensioenwet en Ambtenarenwet, de voornaamste wetten welke de rechtspositie der ambtenaren regelen, treft men dan ook formele begrippen aan. Als men art. 1 der Ambtenarenwet naslaat, ziet men, dat onder ambtenaar in de zin dier wet enerzijds veel meer personen vallen dan het materiële begrip zou rechtvaardigen (b.v. werklieden in overheidsdienst) en dat anderzijds personen worden uitgesloten, die wél onder het materiële begrip vallen (b.v. vele arbeidscontractanten).
Hoe wordt nu iemand ambtenaar? Over de beantwoording van deze vraag bestaat een tamelijk diepgaand verschil van mening. Sommigen zien de ambtenaarsverhouding tot stand komen door een overeenkomst van twee partijen: overheid en aspirant-ambtenaar. Anderen zien de ambtenaarsverhouding tot stand komen door een eenzijdige rechtshandeling der overheid (de aanstelling), al dan niet gevolgd door een aanvaarding door de aspirant. Tegenwoordig staan de meeste schrijvers op het laatste standpunt. De kwestie is wel van belang, omdat bij een overeenkomst subjectieve rechten van partijen, dus ook van de ambtenaren worden geschapen, terwijl dit bij de eenzijdige rechtshandeling door de overheid niet het geval is, dus de overheid de rechten en verplichtingen van de ambtenaren eenzijdig zou kunnen wijzigen. In zoverre wordt de kloof in de practijk overbrugd, dat de meeste schrijvers, die de ambtenaarsverhouding tot stand zien komen door een eenzijdige rechtshandeling der overheid, een zekere stabiliteit in rechten en verplichtingen der ambtenaren warm aanbevelen.
De rechtspositie van de ambtenaren is dus voor een belangrijk deel geregeld in de Ambtenarenwet 1929. Deze wet bevat betrekkelijk weinig materieel recht. Zo eist art. 125, dat voor alle ambtenaren voorschriften moeten worden vastgesteld betreffende aanstelling, schorsing, ontslag, bezoldiging, wachtgeld, diensttijden, verlof en vacantie, aanspraken in geval van ziekte, overige rechten en verplichtingen van ambtenaren, disciplinaire straffen, administratieve instanties, de wijze waarop aan verenigingen van ambtenaren gelegenheid wordt gegeven t.a v. de hen betreffende algemene verbindende voorschriften haar gevoelens te doen kennen (z.g. georganiseerd overleg). De andere titels bevatten hoofdzakelijk formeel recht: de rechtsmacht en de organisatie der ambtenarengerechten en de wijze van procederen in ambtenarenzaken, de middelen tot bewaring en verwerkelijking van recht.
Bij geschillen tussen overheid en ambtenaar wordt in eerste aanleg geoordeeld — voor zover de burgerlijke rechter is uitgesloten — door Ambtenarengerechten. De Centrale Raad van Beroep te Utrecht fungeert als beroepsinstantie. Art. 58 geeft aan wanneer beroep op het ambtenarengerecht kan worden ingesteld.
Ook is voorzien in de mogelijkheid van beroep in gevallen van z.g. détournement de pouvoir, het misbruiken van een bevoegdheid, d.w.z. het bereiken van iets waarvoor geen bevoegdheid is gegeven.
De bestuursfunctie hebben we omschreven als vervulling der staatstaak met toepassing van de wettelijke norm, zo deze er is, maar in ieder geval met inachtneming van, d.w.z. niet in strijd met, bestaande wettelijke normen.
Vervulling van de staatstaak, waarvoor activiteit wordt gevraagd van het bestuursorgaan, is een werkzaamheid, welke zich richt op zelf handelen en het toepassen of in acht doen nemen van wettelijke normen bij het verrichten van handelingen , door de burgers. Bij de toepassing of het doen in acht nemen van de wettelijke normen uit de activiteit der bestuursorganen zich in het geven van beschikkingen (terminologie Van der Pot), of besluiten (terminologie Van Poelje). Om practische redenen volgen we nu zo dicht mogelijk die van Van der Pot.
Het geheel van de handelingen der bestuursorganen valt uiteen in feitelijke handelingen en rechtshandelingen, d.w.z. handelingen die een bepaald rechtsgevolg tot stand willen brengen. Als voorbeeld van een feitelijke handeling kunnen we noemen het bouwen van een kunstwerk. Voor het bestuursrecht zijn deze handelingen niet van belang.
Bij het doen van rechtshandelingen maken de overheidsorganen vaak gebruik van de vormen van het privaatrecht. Ook deze rechtshandelingen zijn voor het bestuursrecht niet belangrijk, daar zij door het privaatrecht worden beheerst.
Over blijven dus de rechtshandelingen die een publiekrechtelijk rechtsgevolg tot stand willen brengen.
Sommige schrijvers verdelen deze nog in eenzijdige en tweezijdige rechtshandelingen (publiekrechtelijke overeenkomsten), andere zien alleen eenzijdige en ontkennen het bestaan van tweezijdige. Die eenzijdige rechtshandelingen zijn dan wat Van der Pot de beschikkingen en Van Poelje de besluiten noemt.
Van der Pot stelt voor de rechtsgeldigheid van een beschikking vier eisen. Zij moet:
1.afkomstig zijn van een bevoegd orgaan;
2. waar zij een wilsverklaring is, tot stand zijn gekomen, zonder dat aan de wilsvorming gebreken hebben gekleefd;
3. in de voorgeschreven vorm en met inachtneming van de verdere uitwendige bepalingen omtrent de totstandkoming zijn gegeven;
4. een inhoud en doelstelling bezitten, welke met de algemene regeling overeenkomt.
Voldoet de beschikking niet aan één of meer eisen, dan kan nietigheid of vernietigbaarheid het gevolg zijn.
De beschikkingen kunnen naar vorm en inhoud onderscheiden worden. Naar inhoud verdeelt Van der Pot de beschikkingen in die welke:
1.een verplichting opleggen om iets te doen of te laten;
2. een status verlenen (b.v. benoeming van een ambtenaar), waardoor bepaalde rechten en verplichtingen op de betrokkene van toepassing worden, of waardoor ten aanzien van een bepaald object bestaande regelen van toepassing worden;
3. een prestatie door de overheid in het vooruitzicht stellen (b.v. een subsidie);
4. iets toestaan wat tevoren niet geoorloofd was (b.v. een concessie);
5. aan de wilsverklaring van een lager orgaan werking verzekeren of bestaande werking ontnemen.
Naar de vorm onderscheidt Van Poelje: besluit in engere zin, beschikking, vergunning, concessie, bevel, procesverbaal, resolutie.
Men ziet hoe de terminologische aanduidingen bij verschillende schrijvers (en ook in het spraakgebruik) door elkaar lopen en dat in het Bestuursrecht een vaste lijn nog niet is te vinden. Aan eenheid in terminologie en begripsbepalingen is men nog lang niet toe. Een belangrijke taak is hier misschien weggelegd voor de Vereniging voor Administratief Recht.
R. Kranenburg, Het Nederlandsche Staatsrecht, 2 dln, 5de dr. 1938.
C. W. van der Pot, Handboek van het Nederlandsch Staatsrecht, 2de dr. 1946.
J. en J. M. C. Romeijn, Administratief Recht, 1934.
A. van Poelje, Beginselen van Nederlandsch administratief recht, 1927; Inleiding tot het Bestuursrecht, 1937. R. Kranenburg, Inleiding tot het Administratief Recht, 1938. Nederlandsch Bestuursrecht (diverse schrijvers), 1932.
De vervulling van de staatstaak vraagt activiteit van de bestuursorganen. Bij deze activiteit is het onvermijdelijk dat conflicten ontstaan; conflicten tussen de organen onderling of conflicten tussen de bestuursorganen en personen.
Om conflicten te voorkomen, om een goed en uniform bestuur te waarborgen, heeft men een stelsel van toezicht van hogere op lagere organen. Dit toezicht kan preventief zijn, doordat b.v. de koninklijke goedkeuring vereist wordt voor provinciale verordeningen, of repressief, b.v. door de mogelijkheid van schorsing of vernietiging van provinciale besluiten en gemeentelijke verordeningen en besluiten, op grond van strijd met de wet of het algemeen belang.
Het is van andere orde, doch werkt in dezelfde richting, wanneer de rechter in voorkomende gevallen de regelingen der lagere organen toetst aan de wet en, zo hij meent dat er strijd met de wet aanwezig is, ze onverbindend verklaart. Hiermede hebben we het terrein der administratieve rechtspraak betreden; er is een concreet conflict, waarbij een bepaalde instantie uitspraak moet doen, wat niet het geval was bij het preventieve en repressieve toezicht.
Het blijkt, dat een conflict zo scherp kan worden toegespitst dat een uitspraak nodig is om het tot een eind te brengen. De Grondwet maakt hierbij onderscheid tussen geschillen en twistgedingen. Van der Pot wijst er op, dat ‘geschillen’ in tegenstelling tot ‘gedingen’ of ‘twistgedingen’ niet alleen rechtsgeschillen omvatten, maar ook belangengeschillen.
Hoe de geschillen tussen de lagere organen dienen te worden beslist, regelt art. 72 G.W. Dit artikel heeft in 1887 zijn tegenwoordige inhoud gekregen. Voordien besliste de Koning alleen de geschillen tussen de provinciën onderling en tussen de gemeenten, indien Prov. Staten er niet in slaagden deze in der minne te doen bijleggen. De onttrekking in 1887 aan de koninklijke beslissing van de geschillen, die volgens de artikelen 160 en 161 onzer tegenwoordige Grondwet zijn opgedragen óf aan de gewone rechter óf aan een college met administratieve rechtspraak belast, brengt ons midden in de problemen welke in ons land aan het vraagstuk der administratieve rechtspraak onverbrekelijk verbonden zijn.
Gedurende de Franse overheersing gold hier te lande het Franse systeem. Het leidend beginsel van dat systeem kwam hier op neer, dat alle geschillen waarbij de overheid als partij betrokken was, aan de beoordeling van de rechter waren onttrokken; in zulke gevallen besliste de administratie. Na de Restauratie ontstond hiertegen, vooral onder invloed van het Zuiden, reactie, zodat in de Grondwet van 1815 opgenomen werd een artikel, luidende: ‘Alle twistgedingen over eigendom of daaruit voortspruitende regten, over schuldvordering of burgerlijke regten behooren bij uitsluiting tot de kennis van de regterlijke macht’. Bij deze redactie heeft zich de Wet Rechterlijke Organisatie 1827 aangesloten.
Over art. 165 van de Grondwet 1815 rees nu een groot meningsverschil. Thorbecke meende, dat de Grondwet bedoelde alle civielrechtelijke geschillen aan de rechter op te dragen. De geschillen van publiekrechtelijke aard zouden dus niet aan de beoordeling door de administratie onthouden zijn. Buys meende dat het artikel de practijk uit de Franse tijd wilde omkeren.
In 1848 is een wijziging in het artikel gekomen, in die zin. dat i.p.v. ‘of burgerlijke regten’, gesproken werd van ‘en andere burgerlijke regten’. Ook hierna bleven de meningen verdeeld. Van veel practisch belang is dit overigens niet, omdat de rechtspraak zich bleef baseren op de oude redactie, zoals die onveranderd in de wet R.O. bleef gehandhaafd, wat in overeenstemming was met de Grondwet van 1815.
De rechterlijke macht verklaarde zich dus bevoegd tot oordelen, ook wanneer de administratie partij was, wanneer het maar ging over een eigendomsrecht of een schuldvordering. Oorspronkelijk kwam er verzet van de zijde der Regering. Deze wilde niet dat de rechterlijke macht haar eigen competentie regelde. Dit liep uit op het beruchte K.B. van 1822, het z.g. Conflictenbesluit. Dit ongrondwettig besluit is eerst in 1844 na het aftreden van de koning weer ingetrokken.
Vooral in de beslissingen ten aanzien van vorderingen, gebaseerd op de artt. 1401 e.v. B.W. over onrechtmatige Onrecht daad, waarbij de overheid partij was, is een belangrijk stuk administratieve rechtspraak door de gewone rechter tot stand gebracht. Hoe ver is de rechtspraak nu gegaan? Een uitvoerige behandeling van de jurisprudentie vindt men in bijna alle handboeken. Vooral was belangrijk de houding welke de Hoge Raad zou aannemen tegenover de onrechtmatige overheidsdaad, nadat hij in 1919 het begrip onrechtmatige daad had verruimd.
De lijn in de jurisprudentie is niet geheel duidelijk. De bij uitstek ter zake kundige J. Kruseman komt tot de volgende conclusie, nadat hij de arresten de revue heeft laten passeren: ‘Uit dit overzicht van de rechtspraak over de onrechtmatige overheidsdaad blijkt dat de toepassing van art. 1401 B.W. volgens de ruime uitlegging beperkt blijft tot die gevallen, waarin de Overheid, zij het ook ter vervulling harer overheidstaak, aan het maatschappelijke verkeer deelneemt op gelijke voet als een particulier persoon, b.v. door werken aan te leggen, havens te exploiteren, bedrijven uit te oefenen enz. Zodra de Overheid echter niet op deze wijze handelt, zoals bij het optreden der politie, der belastingambtenaren enz., of in het algemeen ter uitvoering van wetten, algemene maatregelen van bestuur, of verordeningen, binnen de formele kring harer bevoegdheid, geldt de beperkte omschrijving van het begrip onrechtmatige daad, en moet dus altijd aanwezig zijn inbreuk op eens anders privaatrecht of schending van een rechtsplicht, welke ook bestaat bij een handeling in strijd met een publiekrechtelijk voorschrift. Hiervoor wordt echter de positieve tekst van een wettelijk voorschrift vereist, waaruit een waarborgnorm voortvloeit, welke het bijzonderlijk bij dit onderwerp betrokken belang van de door de daad of de nalatigheid getroffen en benadeelde persoon beschermt. Bovendien kan, wanneer de inbreuk op eens anders recht geschiedt krachtens een machtsbevoegdheid der Overheid over de particulier, niettemin de onrechtmatigheid worden aangenomen, indien de machtsuitoefening niet normaal is maar als misbruik van macht is te beschouwen.’ Wij hebben nu als instanties, met administratieve rechtspraak belast, leren kennen de Koning en de gewonerechter.
Door aanwijzing in verschillende wetten zijn er nog vrij veel administratieve rechters bijgekomen. In de opbouw van onze bestaande administratieve rechtspraak is echter niet veel systeem te ontdekken. Nu eens wordt aan de gewone rechter administratieve rechtspraak opgedragen, dan weer wordt een bijzondere administratieve rechter in het leven geroepen en zeer vaak krijgt de administratie zelve, d.w.z. een bestuursorgaan, beslissingen te geven in bestuursrechtelijke geschillen.
Binnen het bestek van dit opstel is het niet mogelijk hiervan een enigszins volledig overzicht te geven; in het rapport van de Commissie-Koolen (1931) vindt men een opsomming en ook in alle handboeken worden pogingen tot inventarisatie gedaan. Hier willen we volstaan met enkele voorbeelden.
De gewone rechter is met administratieve rechtspraak belast o.a. bij verzet tegen een dwangbevel inzake ’s Rijks belastingen (Invorderingswet 1845); bij geschillen over invordering en terugvordering van zegel- en registratierechten (Registratiewet 1917); bij geschillen over kiezerslijsten (beslissing door de gemeenteraad, beroep op de kantonrechter); bij geschillen over onteigening; bij geschillen over ruilverkaveling; bij geschillen over Nederlanderschap of Nederlands onderdaanschap; bij geschillen over uitlevering.
Als bijzondere administratieve rechter is o.a. ingesteld de Centrale Raad van Beroep te Utrecht, oorspronkelijk op grond van de Ongevallenwet 1901, tot welker uitvoering de Beroepswet 1902 kwam. Als lagere organen fungeren de Raden van Beroep, eveneens ingesteld bij de Beroepswet. Met het groeien van de sociale verzekeringswetgeving is de werkingssfeer van de genoemde colleges belangrijk ruimer geworden.
Later heeft men van de aanwezigheid van de Centrale Raad geprofiteerd door hem nog andere beslissingen op te dragen, b.v. geschillen over verschillende pensioenwetten en wat zeer belangrijk is: de Centrale Raad van Beroep treedt sedert 1929 op als beroepsinstantie bij ambtenarenzaken, die in eerste aanleg door de in het leven geroepen Ambtenarengerechten zijn beslist.
Administratieve rechtspraak bij de bestuursorganen zelf komt in grote verscheidenheid voor.
De Kroon is als administratieve rechter, zoals wij reeds zagen, aangewezen door art. 72 G.W.; met het onderzoek is belast de afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State. De Minister treedt zeer vaak als zodanig op. Zo de Minister van Economische Zaken, ingevolge de Handelsregisterwet, Vestigingswet Kleinbedrijf, Wet Uitverkopen en Opruimingen enz., de Minister van Sociale Zaken ingevolge de Arbeidswet, Veiligheidswet enz. De Commissaris der Koningin is ook een enkele keer administratieve rechter, o.a. als de burgemeester weigert vergunning te geven tot het houden van een vergadering in de open lucht. Gedeputeerde Staten worden aangewezen door o.a. de Drankwet, Begrafeniswet, Wet op de Kerkgenootschappen, Lager-Onderwijswet enz. Meestal is er van die beslissingen van Gedeputeerde Staten beroep op de Kroon mogelijk.
Wel mocht Kranenburg uitroepen: ‘Zoo hebben wij tenslotte heel wat administratieve rechtspraak gekregen; wij hebben alleen geen behoorlijk systeem gevormd.’ De bezwaren zitten niet alleen in het feit dat er geen systeem is gevormd, maar nog meer in de ‘heel wat’ administratieve rechtspraak die wij niét hebben gekregen. In de vele wetten op economisch terrein is in de administratieve rechtspraak of in het geheel niet voorzien, óf er is onvoldoende regeling. En dit, terwijl de overheid meer en meer ingrijpt in de individuele sfeer der ondernemers! In het systeem van de organisatie van het bedrijfsleven ontbreekt de administratieve rechtspraak nagenoeg geheel. Als enige instantie kennen we het Scheidsgerecht voor de Voedselvoorziening, dat op een beperkt terrein werkzaam is en welks beslissingen door de minister kunnen worden vernietigd, niet alleen wegens strijd met de wet, doch ook wegens strijd met het algemeen belang!
Heeft men nooit pogingen gedaan om de administratieve rechtspraak te verbeteren, om een sluitend systeem in te voeren?
Inderdaad zijn er verschillende voorstellen geweest, waaromheen zich een zeer uitgebreide literatuur heeft verzameld. De voornaamste moeilijkheden waarmee men te kampen heeft, groeperen zich om twee vragen.
I.Wie moet de administratieve rechter zijn?
II.Over welke geschillen moet de administratieve rechtspraak zich uitstrekken?
Ten aanzien van de eerste vraag kan men standpunten onderscheiden van drieërlei groepen:
1.zij die menen, dat ook het beslissen van administratieve geschillen behoort tot ‘uitvoering’ en dus dit beslissen willen voorbehouden aan de administratie;
2. zij die in het beslissen van geschillen een functie zien welke aan de rechterlijke macht behoort. Degenen die zich op dit standpunt stellen zijn nog te verdelen in:
a.hen die de administratieve rechtspraak willen opdragen aan de gewone rechter;
b.hen die de administratieve rechtspraak op willen dragen aan een bijzondere administratieve rechter;
3. zij die, vermoeid van de strijd, zich op opportuniteitsstandpunt plaatsen en redeneren: laat ons niet twisten over de vraag of de administratieve rechtspraak moet worden opgedragen aan een bestuursorgaan of aan een orgaan van de rechterlijke macht; het is ons wél, wie de beslissingen geeft, als we eindelijk maar een behoorlijke administratieve rechtspraak krijgen.
De tweede vraag schijnt nog moeilijker op te lossen dan de eerste. Wanneer geschillen voorkomen, kunnen dat in het algemeen zijn rechtsgeschillen, doelmatigheidsgeschillen en belangengeschillen. Men is nu van mening, dat de beslissing van rechtsgeschillen bij de rechter thuishoort, afgezien van de vraag of dit in alle gevallen de gewone rechter moet zijn of ook een administratieve rechter; bij de beslissing over doelmatigheidsgeschillen twijfelt men en bij belangengeschillen — zo is de gangbare mening — moet men zich allereerst tot de bestuursorganen wenden, terwijl de wetgever door het maken van een algemene of bijzondere wet het laatste woord heeft.
Nu is, doordat de wet vaak een zeer ruim gestelde opdracht aan de bestuursorganen geeft (b.v. om ‘in het algemeen belang’ of wanneer het ‘noodzakelijk’ is of ‘in het belang der openbare orde’ e.d. iets te doen of na te laten), de scheiding tussen rechtsgeschil en doelmatigheidsgeschil moeilijk te maken. De beslissing over de doelmatigheidsgeschillen willen velen in geen geval zien als administratieve rechtspraak, omdat dan het gevaar zou bestaan dat de rechter op de stoel der bestuursorganen zou gaan zitten. Er moet een marge overblijven voor het ‘vrije goedvinden’ (‘Freies Ermessen’). Anderen hebben geen bezwaar om de beslissing over doelmatigheidsgeschillen wel tot de taak der administratieve rechtspraak te rekenen.
Verder is er nog een onderscheiding welke een rol speelt. De rechtsnormen houden volgens vele schrijvers vaak een waarborg in voor een bijzonder persoon of een lager bestuursorgaan; ook ziet men dikwijls dat de rechtsnorm slechts een instructie bevat voor de bestuursorganen. Zo wordt het bestuursrecht verdeeld in waarborgnormen en instructienormen. De verdere gedachtengang is, dat waarborgnormen wél en instructienormen niét vatbaar zouden zijn voor administratieve rechtspraak. Deze onderscheiding wordt door anderen (o.a. Krabbe) niet als zo reëel aangemerkt, dat instructienormen per se niet voor administratieve rechtspraak vatbaar zouden zijn.
Het is duidelijk, dat met de onderscheiding in rechts-, doelmatigheids- en belangengeschillen en de onderscheiding in waarborg- en instructienormen verschillende combinaties van meningen voorkomen over hetgeen men wél en hetgeen men niét door de administratieve rechter wil laten beslissen. Practisch heeft dit tot gevolg dat zich twee groeperingen hebben gevormd:
1. die meent dat de geschillen welke door de administratieve rechter moeten worden beslist, in concreto moeten worden opgesomd, omdat ze onmogelijk onder een algemene omschrijving zijn te brengen. Deze groepering wil dus een enumeratiesysteem;
2. die de gevallen wél onder een algemene omschrijving wil brengen.
De verschillende standpunten ten aanzien van de beide hierboven gestelde vragen vindt men terug in de voorstellen tot organisatie, herziening of aanvulling onzer administratieve rechtspraak die in de loop der jaren het licht hebben gezien.
Pogingen om in 1848 een artikel over de administratieve rechtspraak in de Grondwet te krijgen mislukten. Opnieuw kwam het punt ter sprake bij de behandeling van de Waterstaatswet 1855 en de Wet op de Raad van State 1861. Als resultante van de voorstellen der Staatscommissie, der Regering en in de Kamer gehouden debatten, kwam in 1887 als art. 154 in de Grondwet:
‘De wet kan de beslissing van twistgedingen, niet behoorende tot die, vermeld in art. 153, hetzij aan den gewonen regter, hetzij aan een college met administratieve regtspraak belast, opdragen; zij regelt de wijze van behandeling en de gevolgen der beslissingen.’ Als gevolg hiervan kwam een staatscommissie in 1891. Zij wilde een nieuw Administratief Hooggerechtshof te Utrecht vestigen. De bestaande rechtspraak bij Gedeputeerde Staten zou gehandhaafd blijven, doch het beroep op de Kroon zou vervallen en vervangen worden door beroep op het Gerechtshof. De Commissie enumereerde 77 rechtsgeschillen, die voor het Hof konden worden gebracht.
Het rapport vond veel bestrijding. In 1905 diende minister Loeff een geheel nieuw ontwerp in bij de Tweede Kamer. Volgens dit ontwerp zou de administratieve rechter deel uitmaken van de rechterlijke macht. Bij de arrondissementsrechtbanken zouden administratieve kamers worden ingesteld; eveneens bij de gerechtshoven en de H.R. In plaats van een enumeratiesysteem gaf LoefFeen algemene omschrijving. Ook het ontwerp-Loeff heeft veel tegenstand ondervonden.
De scherpste aanval kwam in 1910 van de hand van Struycken (Administratie of Rechter). Behalve het stelsel van Loeffs voorstellen werd de idee der administratieve rechtspraak zelf aangevallen. Struyckens standpunt was, dat de administratie in de moderne democratische staat niet meer tegenover de burgerij staat, doch uit de burgerij is voortgekomen. Er is dus geen reden om de burger door een systeem van administratieve rechtspraak tegen de administratie te beschermen. Struycken vond veel instemming. Zijn invloed is wel geluwd, vooral in de latere jaren, toen de overheid steeds meer ingreep in de individuele sfeer der burgers. Niettemin zijn de ontwerpen mede door de critiek van Struycken c.s. op de lange baan geschoven; in 1937 zijn ze ingetrokken.
Het vraagstuk bleef intussen de geesten bezig houden en in 1931 werd opnieuw een commissie ingesteld, onder voorzitterschap van D. A. P. N. Kooien. De/e commissie ontwierp een wetsvoorstel, als een regeling van aanvullende administratieve rechtspraak.
De bestaande administratieve rechtspraak wilde men handhaven, met dit verschil echter dat door wijziging van art. 2 R.O. de gewone rechter van administratieve rechtspraak zou worden uitgesloten. De commissie sprak zich uit voor een speciale administratieve rechter. Als zodanig werd de Centrale Raad van Beroep voorgesteld. Ter vergulding van de pil zou men van beslissingen van de Kroon, welke in overeenstemming met het advies der afdeling geschillen van bestuur waren genomen, niet in beroep kunnen gaan bij de tot Hoog Administratief Gerechtshof omgedoopte Centrale Raad van Beroep. Als eerste instanties moesten worden ingesteld de Administratieve Gerechten; de voorzitters van de Raden van Beroep zouden hierin als alleensprekende rechters moeten fungeren.
De competentieregeling was na het indienen der ontwerpen-Loeff enige keren aan de orde geweest: eerst bij de behandeling der wet van 1918 tot instellingener bijzondere rechtspraak in distributie- en crisiszaken en verder bij die van de Ambtenarenwet in 1929. In beide wetten werd de ‘algemene omschrijving’ aanvaard. De commissie-Koolen nam deze wetten tot voorbeeld, met dien verstande echter dat een aantal gevallen waarvoor — in het algemeen gesproken — reeds administratieve rechtspraak bestond, wordt uitgezonderd van de algemene regel. Het ontwerp der commissie geeft als algemene omschrijving, dat beroep open staat tegen ‘besluiten, handelingen en weigeringen van Kroon en Ministers’, tegen beslissingen in administratief beroep genomen en tegen beslissingen van administratieve gerechten. Dit met de bovengenoemde uitzonderingen. Onder deze omschrijving valt ook het misbruik van macht, de détournement de pouvoir.
Ook het ontwerp-Koolen heeft het niet tot een wetsvoorstel kunnen brengen: de toestand is chaotisch gebleven. Het vraagstuk is, zoals reeds is gezegd, te meer urgent, omdat de overheid steeds meer ingrijpt in de individuele sfeer der burgers. Wetenschap en practijk wachten met ongeduld!
p. H. WUIJSTER
Vos, Administratieve rechtspraak, 1902.
A. A. H. Struycken, Administratie of Rechter, 1910.
J.Kruseman, Het vraagstuk der administratieve rechtspraak (geschiedkundig overzicht), 1924, 2de dr. 1938.
E. Bloembergen en H. E. R. E. A. Frank, Administratieve rechtspraak op economisch terrein, Praeadviezen, 1946.
W. G. Vegting, Plaats en aard van het administratiefrecht, 1946.
